（来源：《中国石油报》 【国际导刊|环球论坛】 2023-04-18）

董秀成

“双碳”目标差异化初见端倪

目前，国家在实现“双碳”目标的过程中，各个区域都面临着不同的情况。在东部的大部分地区，由于经济发展处于领先地位，经济结构调整已经初步见效，导致实现碳达峰的压力和阻力相对较小，基本具备了在全国范围内率先实现碳达峰乃至率先实现碳中和的基础。

北京的经济结构基本上以第三产业为主，预计在国内会率先实现碳中和目标。在良好的基础之上，北京市政府提出，在“十四五”期间碳排放量要稳中有降，其实就是要尽可能地缩短碳达峰之后的高位平台期，尽早实现碳中和目标。

目前，上海市政府已经明确提出，在 2025年前要实现碳达峰，比国家设定的目标时限早了5年，可以说是国家实现“双碳”目标的关键引领者之一。

此外，江苏、福建、广东、海南和天津已经提出实现碳达峰目标。吉林、黑龙江、辽宁、山东等省还没有提出碳达峰的具体时间表。说明各地区确实存在较大的差异性。

青海和西藏等也都提出了实现碳达峰的目标，这有利于提高我国实现碳达峰目标的信心，更给我们实现“双碳”目标提供了良好基础。

“双碳”目标需要创新思维

十几年前，我国就已经开始着手温室气体减排工作，积极鼓励各地进行试点。自 2010 年以来，我国开始在某些市进行二氧化碳减排试点，而且不少试点市正式提出过碳达峰的目标和时间表，比如有的市提出在2020 年前实现碳达峰，也有试点市提出在 2025年前实现碳达峰。

从现实来看，国家出台了“双碳”目标，已经有了比较清晰的时间表和路线图，这对地方政府来说就是硬约束。地方政府包括以往的试点市便可以根据形势变化调整以往的政策，也需要“回头看”，研究和分析以往政策的科学性和精准性。

在国家实现“双碳”目标的形势下，我国各地需要协同发展、分步实施和推进，分阶段实现自己的“双碳”目标。

实现“双碳”目标，尤其是实现碳中和目标，是一个十分复杂的过程，需要较长的时间，内容涉及经济社会发展的诸多方面。为了推进“双碳”目标的实现，我国需要在指标设计和部署方面有创新思维和全新思路，更需要有可操作性的路径，不能对全国各地“一刀切”。各地制定实现“双碳”目标的过程必须经过充分的科学论证，数据要准确，预测要科学，目标要适度，进度和节奏要把握好，尽最大努力避免出现政策反复。在制定具体的地方考核指标过程中，也应该考虑到地区差异，切忌制定片面、死板的指标，进而影响“双碳”目标的推进。

“双碳”目标需要推进相关政策落地

在国家实现“双碳”这一共同目标的形势下，我国各地需要协同发展，需要分步实施和推进，需要各地分阶段实现。指标的分解和落实，其实是体制机制问题，既需要有自上而下的分解，又需要自下而上的落实。上述两种机制需要紧密结合。

按照自上而下原则，中央不断完善实现“双碳”目标的顶层设计，比如国务院已经印发了《2030年前碳达峰行动方案》（简称《行动方案》）。根据《行动方案》，可以将地区划分为 4种类型：一是碳排放量已经基本稳定的地区，二是产业结构轻型化、能源结构较优的地区，三是产业结构偏向重工业、能源结构偏重煤炭的地区，四是以资源型经济为主的地区。根据上述地区类型的划分，不同类型地区需要采取不同政策，也就是采取梯次有序的方式来推动碳达峰的进程，最终在全国如期实现碳达峰目标。按照自下而上的原则，我国需要坚持系统思维，对地方政府除了考虑实现碳达峰目标之外，还需要考虑地方经济社会发展处于何种阶段。把实现碳达峰目标与地方经济社会发展协调起来，本质上属于实现多目标决策。

对于经济社会发展处于不同阶段的地区，更加需要区别对待，必须精准施策。比如，某些地区在脱贫攻坚任务完成之后，还应该给予一定程度的碳排放空间，避免造成经济伤害甚至是经济发展停滞。

为了实现“双碳”目标，地方经济发展必须转型，但是需要注意在经济转型过程中会出现一些意想不到的问题。各级政府应该有高度的责任感和敏感性，需要有备用政策“工具箱”，切实保障经济社会平稳运行。

实现“双碳”目标，核心是能源转型；而在能源转型过程中，还需要警惕短期内可能出现某种能源供需矛盾。各级政府需要建立能源市场预警机制。

在实现“双碳”目标过程中，中央与地方、政府与企业，既需要充分沟通，又需要有协调配合。此外，国家在推进“双碳”目标过程中，除了指标分解和落实之外，制定和完善更加灵活的激励政策尤为重要。比如建立和完善碳市场机制、碳金融机制、碳资产管理政策、财政补贴、税收减免以及科技创新支持等，以便调动全社会推动实现“双碳”目标的积极性和 主动性。

各级政府需要考虑经济社会发展实际。在经济下行压力比较大的周期，应该多做激励的“加法”，尽量少做约束的“减法”；对于某些产业限制，不要采取“一刀切”的政策措施，尽可能避免“踩刹车”；如果要“踩刹车”，那么也应该采取“点刹”而不是“急刹”。

“双碳”目标需要区域协调发展

目前，我国能源结构以化石能源为主体，但是化石能源中的石油和天然气需要大量进口，石油对外依存度高达 70%以上，天然气对外依存度也达到 40%以上。此外，煤炭也存在一定规模的进口。我国制定“双碳”目标，客观上也可以逐步摆脱对国际化石能源市场的依赖，有利于提高国家能源安全水平。

相比化石能源分布不均的实际，可再生能源分布相对平衡一些，差异性主要体现在资源量上。风能、太阳能、水能和储能均有很长的产业链，发展潜力大，可以形成庞大的产业链，能够提供大量就业机会，发挥促进区域经济增长和社会进步的作用。

从区域经济发展来看，实现“双碳”目标，更加需要区域协同发展。对于东部的北京、上海这些高度发达的地区，实现碳达峰已不是难题，但是需要与其他地区协调发展，以便实现碳中和目标。对于西部地区，拥有比较丰富的风能、太阳能、水能和生物质能等资源，未来发展可再生能源潜力巨大。目前，我国已经将西北地区定位为可再生能源电力基地和智能化重型产业基地，将西南地区水电丰富区域定位为高耗能信息产业基地和可再生能源电力调峰基地。可见西部地区在实现国家“双碳”目标中占据举足轻重的地位。

建议我国在东部和中部地区推进 100%新能源城市建设，完善并积极采用基于自然的“零碳”城市解决方案，但是肯定需要从西部获取电力资源的稳定供应。

（作者系对外经济贸易大学国际商务战略研究院执行院长)