建设创业型城市 推动就业扩容提质

（来源：《中国劳动保障报》 2021-09-01）

日前，国务院印发《“十四五”就业促进规划》，提出强化创业带动作用，放大就业倍增效应，开展创业型城市示范创建工作。建设创业型城市，有利于优化创业环境，提供更多创业机会，在促进城市经济发展的同时，不断增加就业机会。

创业型城市建设的现状

进入21世纪后，随着我国产业结构调整升级，大量农村富余劳动力向城市流动，城市就业压力不断增加。党的十七大提出实施扩大就业的发展战略，促进以创业带动就业。在此背景下，人社部于2008年印发了《关于推动建立以创业带动就业的创业型城市的通知》，2009年确定首批82个试点城市创建国家级创业型城市，旨在通过实施税收优惠、贷款扶持、场地建设、人员培训等一系列扶持政策鼓励开展创业活动，增强城市创业活力及对就业的带动能力。

创建活动开展以来，与非试点城市相比，试点城市中的创业数量明显增加，尤其是充分调动了人才、资金聚集度较高的大城市的创业热情，创业活跃度明显提高。但从创业绩效来看，由于创业服务、创业培训的针对性还不强，新增创业企业数量与存活企业数量比例不协调，创业企业的存活率不高。同时，新增创业企业带动就业的能力不强，一方面部分新创企业发展较慢，岗位创造能力较弱，带动就业人员数量增加不明显；另一方面新岗位就业人员流动性较高，就业质量有待提升。另外，社会对城市创业环境满意度也存在较大差异，对大城市满意度越来越高，而对部分中小城市创业环境的满意度不增反降，这也反映了不同城市之间政策落实和实施效果差异较大。

政府扶持创业型城市发展的必要性

建设创业型城市要以就业扩容提质为目标，通过构建组织领导体系、政策支持体系和创业服务体系来支持创业带动就业，其重点是要以市场为导向，充分发挥好政府的扶持作用，营造良好的自主创业环境。

发挥政府扶持作用，可以通过合理的制度设计来促进创业。目前，我国出台了很多鼓励创业的政策，政策的实施效果良好，有力促进了创业。但对于具体的准入行业、门槛等规定还不够合理，较高的创业成本和准入门槛阻碍了创业者的创业行为。通过政府扶持来建设创业型城市，可以有效放宽市场准入门槛，进一步简化行政审批程序，推行一站式服务，将能够有效鼓励和促进城市创业。

政府扶持能够有效提高市场对创业资源的配置效率。政策引导会吸引市场中的资金不断转向创业领域，可以拓宽创业融资渠道，一方面有助于解决创业融资难的问题；另一方面可以推动市场中的创业平台建设，例如可以增加城市经济开发区、高新技术开发区、高校科技园区中的创业基地数量，同时通过与企业建立创业指导机制可以提高创业质量，促进创业企业的成长。

“十四五”期间建设创业型城市的工作重点

制定城市间差异化创业扶持政策。不同城市的市场规模、产业结构、资源禀赋和发展定位不同，这种差异在客观上对创业活动形成了基础性约束条件，因此要根据不同城市基本的经济发展特征安排差异化创业扶持政策，提高政策与当地创业需求的契合度，保证创业型城市建设与城市发展规划紧密结合、协调互促。今后如何发挥好优势城市的辐射效应和带动作用，防止进一步扩大城市间资源分配不平衡，深入推动中小城市创业工作，是制定差异化政策需要考虑的重点。

提高政策扶持的针对性。当前创业难主要表现在政策约束较多和资金帮扶不足，开展创业型城市建设工作，必须从这两个方面出台更多细则，提高政策的针对性。一方面，未来政策设计要进一步消除对创业活动的行业、产品和服务类型等制度壁垒，对高校毕业生等重点创业群体要有更多针对性创业帮扶政策；另一方面，地方政府不仅要设立创业投资基金，继续创新抵押贷款模式，还要制定能有效鼓励市场投资的政策，并且要做好创业型城市建设成果宣传工作，让市场有信心增加投资。

注重创业型城市建设质量。高质量创业一直是我国创业型城市建设的重要目标，从创业成果和效率两个指标来看，满足高质量发展的具有动态协调功能的城市创业优化机制尚未形成，创业型城市的可持续发展能力不强，同时创业产业与服务类型、空间布局与城市产业体系的协调度不高，导致创业与地方经济发展脱节，创业企业存活率较低。

提高创业者人力资本水平。人力资本水平是决定创业型城市建设的基础性因素，创业者人力资本水平越高，创业成功率越高，企业在后期发展过程中所提供的产品或者服务质量也越高。从过去的经验来看，国家的创业扶持政策效果受到人力资本水平的直接影响，创业型城市在加强硬件基础设施建设工作的同时，不仅要通过营造优良的创业环境和优厚的创业条件来吸引优秀人才到城市创业，还要在人才培养、创业培训、服务指导、后期帮扶等环节上下功夫，提高创业者的人力资本水平，让他们在市场分析、管理能力、发展规划、政策理解等多方面获取更多帮助。

挖掘县级城市创业潜力。前些年我国创业型城市建设工作主要在省会及省内较大城市展开，中小城市尤其是县级城市的创业促进工作明显不足。当前我国高校毕业生、农民工等群体就业压力较大，越来越多的人在县级城市就业，未来小城市创业将逐渐增加。同时，挖掘县级城市创业潜力，更容易形成对乡村经济的辐射作用，也更容易与乡村建设形成互动，带动周边经济发展。从目前政策铺展情况来看，小城市的创业配套设施和创业服务还很不健全，尤其是在扶持政策体系、信息技术服务、融资平台建设等方面还存在诸多不利于创业的因素，今后要尽快破除创业壁垒，挖掘小城市创业潜力，发挥好创业的就业倍增效应。

（苏丽锋 对外经济贸易大学国家对外开放研究院教育与开放经济研究中心研究员）

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