国内石油市场化改革再进一步  ——访对外经济贸易大学国家对外开放研究院研究员、一带一路能源贸易与发展研究中心主任董秀成

（来源：《中国电力报》2020-07-11 第7659期）

7月3日，商务部发布消息正式废止《成品油市场管理办法》《原油市场管理办法》。尽管消息只有短短两百多字，但意味着在我国施行13年的“两个办法”彻底退出历史舞台。对外经济贸易大学国家对外开放研究院研究员、一带一路能源贸易与发展研究中心主任董秀成在接受记者采访时表示，“两个办法”的废止，表明我国国内石油市场化改革再进一步，更表明国家进一步释放了油气行业继续市场化改革的坚定决心和对外继续开放的一个明显信号。

进一步推进解决油气产业对外开放和市场化改革的核心问题

中国电力报：如何评价“两个办法”的废止及其对行业的影响？

董秀成：“两个办法”自2007年开始正式施行，在石油流通行业乃至整个油气行业曾经具有里程碑的意义，或者说石油流通行业改革开放在整个油气行业改革开放过程中起到了先行示范作用。“两个办法”出台之后，国家根据我国石油市场的发展进程对其几经修订，核心就是能够通过逐步降低石油市场的准入门槛，推动整个石油流通行业的市场化改革和持续对外开放。“两个办法”对放开流通行业起到过很重要的作用，因为在“两个办法”出台之前，国务院曾经规定石油批发由两大国有油气集团垄断，新建加油站只能由两大集团承担，民营企业和外资企业受到诸多限制。

在过去相当长时期，我国油气行业主要特征是市场集中度高、产业对外开放不够、两大石油集团通过上中下游一体化控制整个产业链条，这是长期以来形成的基本格局，导致改革开放进程滞后。最近几年来，党中央和国务院坚定改革开放的决心，大力推进石油市场化改革，提高能源市场要素流通效率，其关键是要解决油气产业的对外放开和市场化改革的核心问题。这次“两个办法”的废止，其实就是贯彻落实《中共中央、国务院关于深化石油天然气体制改革的若干意见》、《优化营商环境条例》和国务院有关石油成品油流通管理“放管服”改革工作的要求的具体体现，表明国家持续推进油气体制改革的坚定意志，也符合当前整个国家推动全面对外开放和改革的基本方针。

我国油气流通行业的四个阶段

中国电力报：我国在推动石油产业市场化改革方面经历了哪些阶段？

董秀成：改革开放以来，我国油气流通行业经历了如下四个阶段。

第一阶段是改革和开放起步阶段（1978~1989年）。在这阶段，我国石油行业改革开放的核心是放权让利，通过率先采取产量包干政策和多种形式的承包经营责任制，激发了行业和企业内部活力；在海洋石油领域首先打破传统禁锢，开启了中国全面对外开放合作的先河；国家先后成立三大石油总公司，中国石油工业基本上形成了以陆上、海洋和石化三大公司为基础，各自独立经营的格局，三大公司上下游分立，海陆分开，同时作为国家石油公司又分别行使部分管理职能。国内石油流通渠道是商业部系统的省市石油公司，而对外石油贸易仍然实行国家统制政策，由中国化工进出口总公司负责运营。

第二阶段是初步建立市场经济管理体系阶段（1989~1998年）。在这阶段，中国石油行业通过实施以价格为中心的流通体制改革、石油石化两大公司大重组、企业全面推广承包经营责任制和探索公司改革试点，进入以市场经济管理体系为核心的改革新阶段，随着国家深化计划、投资、税收、外贸等领域配套改革，石油流通行业逐步由市场调控取代原先的行政和计划管理。

第三阶段是探索建立现代企业制度和市场化改革阶段（1999~2012年）。在这一阶段，民营、外资等各类企业积极进入石油流通行业，三大石油集团公司通过主营业务股份制改革及境内外上市探索建立现代企业制度。成品油价格改革进一步朝市场化方向迈进，国家石油管理体制实行政企分开，逐步建立了新体制。

第四阶段是全面深化改革阶段（2013年至今）。十八大以来，中央提出了“四个革命、一个合作”的能源安全新战略，这也是能源行业最全面、最具体的改革要求，使石油资源的属性、安全观和发展观都发生了重大变化，石油属性从“战略属性”转变为“商品属性”，能源安全观从“自我保障”转变为“开放条件下的能源安全”，石油发展观从“保障经济”转变成“保护环境”。2017年5月，中共中央、国务院印发了《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》，完成了油气体制改革顶层设计，从局部、点式改革转向覆盖全行业、全行业链立体式改革，其中包括推动石油体制改革，在放宽准入、市场化改革、加强监督以及国企改革等方面取得新的突破。

应进行成品油价格完全市场化改革

中国电力报：对于推进石油市场化改革，提高能源市场要素流通效率有何建议？

董秀成：我认为应该重点解决以下几个方面的问题。首先，要推进价格市场化改革。“两个办法”废止之后，下一步应该是成品油价格完全市场化改革。理论上讲，价格放开模式有两种：其一，政府出台相关规定，在极端情况下，比如出现重大自然灾害导致市场供应紧张的时候，会实施油价干预政策。正常情况下，则不再对价格实施管制或指导；其二，政府事先设置一个合理的价格区间，只要成品油价格没有超出这个区间，便不进行干预，超出区间则要实施必要的干预。

第二，建立价税调节机制。在成品油价格放开的同时，建议制定成品油税价调节机制，维护价格基本稳定，调节实际消费价格水平。当价格较高时，降低燃油消费税，减轻消费者的成本负担；当价格较低时，提高燃油消费税，增强其他替代能源发展动力，以利于国家能源转型和结构调整目标实现。

第三，推进石油进出口配额制度改革。建议成品油进口完全放开管制，以拉平国内价格与国际价格。在出口方面，建议继续实施一定程度的管制政策，不应该大幅度彻底放开，一旦出口全部开放，就意味着国内炼油能力的扩张趋势会进一步加剧，这会带来两方面的严重后果，一是严重的产能过剩，二是形成“两头在外、大进大出”的炼油产业格局，把高污染、高排放的炼化环节留在国内，与国家经济转型以及应对气候变化战略不相符。

与此同时，必须要健全油气应急协调保障机制，还要加快落实油气上游勘探开放政策。近年来，国家已经推出全面开放油气上游领域的政策，但尚未落实具体措施，建议国家强力推动政策落地步伐，吸引更多国内外企业进入上游领域。

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