竞争政策实施的法律保障

黄勇

（来源：人民政协报 2017-01-03期12版）

□政策背景

2015年以来，中共中央、国务院对竞争政策和公平竞争审查制度的重视程度越来越高，并在一系列的高层级文件中提出了明确的要求。

2015年初，《中共中央国务院关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》提出，“强化竞争政策和产业政策对创新的引导”、“探索实施公平竞争审查制度”。随后，《国务院批转发展改革委关于2015年深化经济体制改革重点工作意见》要求，“促进产业政策和竞争政策有效协调”、“建立和规范产业政策的公平性、竞争性审查机制”。紧接着，《国务院关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》强调要“加快出台公平竞争审查制度”。

2015年10月发布的《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》指出，“逐步确立竞争政策的基础性地位”、“加快建立竞争政策与产业、投资等政策的协调机制”、“实施公平竞争审查制度”。

2016年6月14日，国务院出台了《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》，首次详细阐述了建立公平竞争审查制度的重要性、紧迫性，制度的总体要求和基本原则，并对审查的对象、方式、标准和例外情况予以明确规定，这标志着期待已久的公平竞争审查制度落地。

竞争政策与产业政策

竞争政策是国家为了保护和促进市场竞争而实施的经济政策，主要涉及准入公平和竞争过程公平。产业政策与竞争政策作为国家调控经济的政策工具，具有明显的差别：产业政策往往是短期的或者有时间限度的，由政府主导并以行政手段居多；而竞争政策则是长效机制、市场化机制，按照市场的规律运行。

长期以来，我国一直将产业政策作为主导性的经济政策，竞争政策处于边缘地位，没有得到足够的重视。目前，产业政策弊端凸显，不仅对于经济发展的促进效果逐步递减，而且对于非常不利于我国产业、企业竞争力的提升、转型升级和国家创新战略的负面影响越来越大。实际上，在西方成熟市场经济国家，竞争政策作为主导性的经济政策，通过保护和促进市场竞争，确保竞争机制在市场中发挥作用，从而提高生产效率，达到优化资源配置的目的。

我国已经明确要确立竞争政策的基础性定位，其主要原因在于：

竞争政策的优先地位是市场经济的本质要求。竞争政策与产业政策的关系，其实质是市场和政府的关系。现代市场经济虽然与主张完全自由竞争、不要政府干预的经典市场经济有了很大的不同，但本质上仍是一致的，都强调市场是优化资源配置的基础。

竞争政策的优先地位是产业政策有效发挥作用的前提。只有市场机制运转顺利，市场化的产业政策手段才能有效发挥作用。否则，在市场机制没有保障的情况下，一切产业政策无非仍是传统经济计划的翻版。

竞争政策的优先地位有利于防止政府产业政策干预失败。产业政策领域中的政府失败时常发生。坚持竞争政策的优先地位虽不能完全消除产业政策中政府失败的现象，但对解决其中的部分问题能够起到比较重要的作用。

虽然竞争政策与产业政策的着力点和作用方式不同，但二者是可以相互协调的，应当通过公平竞争审查制度确保产业政策在制定和实施过程中都能贯穿公平竞争的理念和要求，体现出竞争政策的基础性地位，加快推动产业政策从选择性向普惠性、功能性转变。

对于我国而言，竞争政策还具有多元的价值和作用。

首先，竞争政策有助于推动管制放松。管制行业的改革近些年来得到了政府的高度重视，2015年5月，国务院批转的国家发展改革委《关于2015年深化经济体制改革重点工作的意见》，就再次要求推进出租车、电力、石油天然气、盐业等管制行业的改革。借助竞争政策，明确管制的合理范围，区分竞争性业务和非竞争性业务，在此基础上倡导市场竞争，放松传统管制行业的市场准入，将有力地推动垄断格局的打破，促进产业的优化升级，提高全社会和消费者的总体福利。

其次，竞争政策有助于破除滥用行政权力排除、限制竞争行为。滥用行政权力排除、限制竞争行为突出表现为，地方政府实施的地区封锁行为，在经济性垄断的基础上进一步扭曲和排除了竞争，导致优不能胜、劣不能汰，社会资源得不到合理优化配置。过去，我国政府及政府部门习惯于以“红头文件”、通知、会议纪要等方式破除滥用行政权力排除、限制竞争行为，比如多部委联合发文，但实际效果并不明显。作为竞争政策一部分的反垄断法，对滥用行政权力排除、限制竞争行为作出了禁止性规定，授予反垄断执法机构可以调查、认定违法、公开曝光，甚至建议上级监督机关处分相关政府责任人，可以作为中央政府破除地方政府恶性竞争和减少经济短视行为的法律武器，在实践中已初现成效。随着2014年行政诉讼法的新修订，反垄断法对滥用行政权力排除限制竞争行为的规制将更为有力。

竞争政策落实的关键路径——公平竞争审查制度

2016年6月14日，国务院出台了《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（国发〔2016〕34号，以下简称《意见》），并于2016年7月1日正式实施。这是我国确立竞争政策基础性地位迈出的关键一步。《意见》确立了“尊重市场、竞争优先”，“立足全局、统筹兼顾”，“科学谋划、分步实施”和“依法审查、强化监管”的总体要求和基本原则，为公平竞争审查制度的推进明确了方向。

《意见》将审查对象分为两大类。第一类是行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称政策制定机关）制定的市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等涉及市场主体经济活动的规章、规范性文件和其他政策措施；第二类是行政法规和国务院制定的其他政策措施、地方性法规。总体来讲，审查对象涵盖了具有排除、限制竞争内容的行政性法规、地方性法规、规章、规范性文件和政策措施。

根据《意见》列明的审查方式，政策制定机关在政策制定过程中，对照审查标准进行自我审查后，会出现两种结果。其一，经审查认为不具有排除、限制竞争效果的，可以实施；其二，具有排除、限制竞争效果的，应当不予出台，或调整至符合相关要求后出台。同时，如果没有进行公平竞争审查，则不得出台。

公平竞争审查制度建构是实现国家经济治理现代化的关键。其原因在于：政府与市场关系的处理，是我国深化经济体制改革的核心问题。在“经济市场化、竞争国际化和政府干预法治化”的新常态下，公平竞争审查机制的建立为更好地解决这一问题提供了新的路径。它从“竞争影响合理性”这一维度规范政府行为，推进依法治国；通过将政府职能限定为“建立所有企业自由、公平竞争的制度环境”，对接国际经贸规则新趋势；通过排除竞争损害最大化竞争机制的作用，促进经济发展和创新。

建议：加快制定相关法律规则，保障竞争政策的贯彻与落实

在竞争政策层面下，重视私权保护、助力垄断行业改革、加大行政垄断执法力度、尊重市场经济规律、加快立法落实公平竞争审查制度，是保障竞争政策实施的应有之义。

第一，重视产权、私权保护，促进经济发展。注重私权的保护，是市场经济发展的重要规律。这也包括对创新的保护——假如没有私权的保护，创新的动机何在？私权保护可以解决此类忧虑。又如知识产权的问题，假如知识产权被研发、创造出来，轻易就被他人窃取、不正当使用，而其赔偿力度又无法弥补知识产权人的损失，如此一来知识产权的激励机制和保护机制就无法真正存在。此外还包括现行民法典制定的相关规则，这些都是在产权保护上重要的措施。

第二，助力垄断行业改革，引入竞争机制。反垄断法实施已逾八年，进入常态化执法阶段，要通过案件的查处，促使垄断行业引入竞争机制。比如国家发改委之前执法的电信案件，尽管现在案件的结果尚未确定，但随着法律人的介入、调查和评估使得传统的垄断行业有所触动，并做出相应整改。这就是常态化的执法案例，其中既包括了国有企业，也包括了所有类型的这种企业。

第三，加大行政垄断执法力度，推进竞争政策。反垄断法立法后的前六年，行政机关对涉嫌垄断案件的查处在公开场合是鲜见的。但是可以看到，六年的执法以后，国家发改委、工商总局已经开始大力度地介入各地方、各部门的行政垄断执法。党的十八届四中全会的精神，包括政府法治业绩的考核都支持对行政垄断的规制，此时的执法应该说具有往前推进竞争政策的作用。

第四，尊重市场规律，维护市场机制。在经济下滑和供给侧结构性改革中的问题上，是要用行政的办法去“三去一降一补”，还是要注重运用市场规律来实现？竞争政策对应的选择是维护市场机制，使市场在资源配置中发挥决定性作用。

第五，加快立法，落实公平竞争审查机制。尽快启动反垄断法实施细则的起草，其中包含公平竞争审查制度的内容。通过立法程序界定审查的范围、法定程序以及法律责任的落实。市场经济是法治经济，不是权力经济；是规则经济，不是人治经济。因此，需要依靠法律的力量切实保障竞争政策的贯彻与落实。

（作者系民建中央法制委员会副主任，民建北京市委法制委员会主任，对外经济贸易大学竞争法中心主任、教授）

附：原文链接：

http://epaper.rmzxb.com.cn/index.aspx?date=2017-01-03&verOrder=12&banzi=11&paperType=rmzxb