以自贸区战略促进可持续发展

林桂军

(来源：《经济参考报》2015-12-31)

● 过去30多年来，我国积极扩大开放，深度参与全球价值链分工，创造出了出口奇迹，成为全球价值链的中心。TPP将我国排除在外，所推行的改革措施对我有歧视效应，结果可能使现已形成的全球价值链格局发生变化，削弱我国作为全球价值链中心的地位。第二个挑战是，一旦TPP所提供的贸易投资自由化模式，被越来越多的国家所接受并被看成“黄金规则”，势必对我国产生歧视效应。

● 当前国际市场上引进外资竞争激烈，美国主导的TPP协定对于我国引进外资具有转移效应。我国引进外资的优势主要依靠我国市场和产业规模的优势，在制度和投资环境方面，许多需要进一步改进。所公布的《自贸区战略》特别强调了给予外商“准入前国民待遇”和“负面清单”改革的紧迫性。

● 全球价值链是我国对外开放所形成的一项重要资产，在新的时期我国需要做好两项工作。一是促进价值链在国内的延长和升级；二是积极打造中国企业自己的全球价值链。除了放宽外资准入外，《自贸区战略》中特别提及了扩大服务业开放、提升贸易便利化水平、保护知识产权、推动自然人流动等有助于延伸全球价值链和促进价值链升级的措施。同样，类似的措施应该应用到我国企业的对外投资方面，促进我国企业全球价值链的发展和壮大。

12月17日，我国政府公布了国内外期待已久的《关于加快实施自由贸易区战略若干意见》（简称《自贸区战略》）。该指导意见首次明确了我国自贸区战略的目标、地理布局和重点任务。

当前，我国作为世界第一大货物贸易大国和第二大经济体，正处在2020年实现小康社会建设目标的关键时期，深化改革和扩大开放任务繁重，经济增长面临着改革开放以来最严重的下行压力，转型升级也面临严峻挑战。在国际上，美国主导的TPP（跨太平洋伙伴）协定，在贸易和投资方面对我国具有歧视效应，我国出口增长正在经历2008年全球金融危机以来最为严重的时刻。此时出台《自贸区战略》对于促进我国深化改革开放，经济转型升级，确保可持续发展具有重要意义，也是我国顺应全球经济主流趋势，克服外界不利因素，积极应对国内外经济挑战的一个明智之举。

当前世界自由贸易区发展的特征与影响

全球自由贸易区的发展大致经历了“旧区域主义”和“新区域主义”两个时代。

20世纪60年代，“旧区域主义”曾一度流行世界，其最有代表性的是1957年欧洲共同体（欧盟的前身）的建立，以及随后建立的欧洲自由贸易联盟和在拉丁美洲陆续成立的一些关税同盟区。“旧区域主义”的突出特征是自由化范围只涉及贸易，人们关心的问题是自贸区成员彼此消减关税所产生的结果是扩大贸易，还是使贸易从高关税国家转移到低关税国家。

今天的“新区域主义”，即发达国家主导的现代自贸区协定，重点是投资的自由化，核心是全球价值链问题。传统的贸易自由化谈判以双方互惠为基础，即一方的关税减让以对方给予同等的减让为前提条件。但是，现代自贸区谈判这种互惠的减让基础已经不复存在，那么互惠的基础是如何建立起来的呢？关键是发展中国家有着强烈的参与全球价值链分工和引进外资的愿望，这一愿望正好和发达国家希望扩大对外投资的意愿相吻合。因此，九十年代以来“新区域主义”所展示出来的基本特征是：主张开放的小国主动与大国融合，由于大国开放程度高，因此，一般只做少量的承诺，而小国则往往做出大量承诺，以换取外资的进入。

当前，我国自贸区建设中面临的最大挑战是今年10月5日由美国、日本等12国签署的TPP协定。挑战主要来自两方面。首先，TPP可能导致全球价值链重新布局。TPP虽然号称覆盖范围广，但是从贸易便利化、原产地规则、商人临时进入、投资、服务贸易、电信、金融、竞争政策、国有企业、知识产权、中小企业、投资争端解决等条款的内容看，基本上或者相当部分是围绕着消除或者减少全球价值链中所存在的障碍展开。过去30多年来，我国积极扩大开放，深度参与全球价值链分工，创造出了出口奇迹，成为全球价值链的中心。TPP将我国排除在外，所推行的改革措施对我有歧视效应，结果可能使现已形成的全球价值链格局发生变化，削弱我国作为全球价值链中心的地位。第二个挑战是，一旦TPP所提供的贸易投资自由化模式，被越来越多的国家所接受并被看成“黄金规则”，势必对我国产生歧视效应。面对挑战，我国最佳的应对策略不应是置之不理，而是主动应对，积极化解外界因素对我所产生的不利影响。因此，此时公布我国的自贸区战略具有深刻的国内外背景和重大的战略意义。

我国自由贸易区战略的发展历程

自从2005年我国与智利签订第一个自由贸易区协定以来，到目前为止，我国已与东盟、新西兰、新加坡等12个国家签署了自贸区协定。总结起来，早期和我国签署自贸区协定的国家有以下几个特征。一是贸易伙伴要承认我国的市场经济地位；二是贸易伙伴主要出口自然资源和农产品，一般包括投资条款，以推动资源开发上的合作；三是谈判对手一般不是贸易集团，而是某一区域贸易集团的成员；四是贸易伙伴一般在贸易上依赖我国，而我国对其依赖少。

进入21世纪后，美国极力推动亚太自由贸易区（FTAAP）的建设，计划到2020年建成亚太自贸区。与此同时，亚洲经济一体化也出现加快的势头，中国、日本、韩国相继与东盟签订自由贸易协定，10+3的一体化模式出现；随后，印度、澳大利亚、新西兰也与东盟签订了自贸协定。

为了顺应变化的国际形势，2007年10月举行的党的十七大首次提出实施自由贸易区战略，将自贸区建设提升到国家战略层次。2012年11月举行的党的十八大又进一步提出加快实施自由贸易区战略的主张。2013年11月举行的党的十八届三中全会首次明确提出“以周边为基础，形成面向全球的高标准自由贸易区网络”。此次公布的《自贸区战略》又在十八届三中全会的基础上，将我国自贸区战略目标进一步表述成“立足周边、辐射‘一带一路’，面向全球的高标准自由贸易区网络”。《自贸区战略》明显突出了新兴经济体和发展中国家在我国自贸区网络建设中的重要地位，明确了推进自贸区建设的先后步骤。优先与推进产能合作相结合，形成始于周边、跨越“一带一路”的大市场。在此基础上，构建我国同金砖国家、新兴经济体和发展中国家的自由贸易区，并考虑与主要区域贸易集团和部分发达国家市场对接。这些为我国未来自贸区的发展，制定了较为清晰的路线图。

我国自贸区战略的主要任务

以我国的发展需要为出发点，顺应全球经济的发展趋势是我国改革开放三十多年来所积累的重要经验。当前我国经济面临的最紧迫的问题是产能过剩，经济增长缺乏新的拉动力。克服这些发展中的瓶颈，需要进一步深化改革和扩大开放，在稳定现有发达国家市场的同时，积极开拓新兴市场，以稳定的双边政治关系确保能源和资源的供应安全，并采取措施抵消TPP等巨型自贸区协定对我国所产生的歧视；

高标准是《自贸区战略》中的一个重要关键词。所谓“高标准”就是要求自贸区协定涵盖的范围要广，不仅包括货物贸易，还要包括服务贸易、投资，以及其他制约贸易和投资流动的壁垒和障碍。其次，不论从税目角度还是从金额角度，消减壁垒覆盖的范围要广，具体地，应该符合GATT第XXIV条和服务贸易总协定（GATS）第V条的要求。高标准的第二个含义是开放的幅度要大，市场准入的门槛要充分低，低于所有现有的自贸区协定。高标准自由贸易的一个优势是有助于打造区域经济的中心，并确保区域中的企业是高质量的。

我国共签署了12个自由贸易区协定，目前正处在谈判中的有8个。这些自贸区协定所涵盖的范围包括：国民待遇与市场准入、原产地规则和实施程序、海关程序与贸易便利化、卫生与植物卫生措施、技术性贸易壁垒、贸易救济、投资、服务贸易、金融服务、自然人移动、电信、电子商务、竞争政策、知识产权、环境与贸易、经济合作、透明度、机构条款、争端解决、例外、最终条款。与美国主导的TPP协定相比，我国缺少纺织和服装、政府采购、国有企业和特定垄断企业、劳工、竞争力与商业促进、发展、规则的一致性等6个条款。目前，覆盖的议题范围不是最主要的问题，最主要的问题是开放的深度。

《自贸区战略》将提高货物贸易开放水平放在突出的地位，这是我国在新时期对外开放中所迈出的重要一步。提高货物贸易开放水平有两方面问题需要特别注意。一是我国是保护程度仍相对较高的巨大市场，对于世界各国都具有巨大的吸引力，问题是我们这块大的蛋糕首先分给谁？按照公布的《自贸区战略》，这一利益将首先向周边和“一带一路”沿线等发展中国家倾斜。近期的目标是使我国与自贸区伙伴贸易额占我国贸易总额的比重达到或超过发达国家。第二个问题是我们一般只是看到市场开放给我们带来的冲击，忽视了不开放给我们带来的问题。目前我国出现的产能过剩、贸易顺差和人民币升值、产品质量低下、优势产业难以形成出口能力等，都同国内市场的高保护有着密切关系。要有效地消化过剩产能、实现转型升级、激励创新、降低汇率升值的压力，就必须让市场发挥资源配置决定性作用，通过扩大货物贸易开放水平，将国际的竞争引入到国内，激励企业和劳动者创造更高的劳动生产率。

当前国际市场上引进外资竞争激烈，美国主导的TPP协定对于我国引进外资具有转移效应。我国引进外资的优势主要依靠我国市场和产业规模的优势，在制度和投资环境方面，许多需要进一步改进。所公布的《自贸区战略》特别强调了给予外商“准入前国民待遇”和“负面清单”改革的紧迫性。同时，近些年来我国企业对外投资的规模也在不断地扩大，其规模几乎与我国引进外资的规模旗鼓相当。现实中我们也需要投资接受国给予我国投资企业良好的准入条件、非歧视的竞争环境、可靠的安全保障。美国基本上是以单一的投资协定模板应对与世界所有国家的谈判。这对我国企业投资的目的国情况不尽相同，《自贸区战略》选择可视不同国家情况，采取灵活的办法。在《自贸区战略》基本原则部分基本上表明了这一观点，“考虑发展中经济体和最不发达经济体的实际情况，寻求利益契合点和合作公约数”。未来自贸区的实践中，我们需要认真考虑的一个问题是对于发达国家，我们是否应采用单一的投资模板应对，而对于发展中国家是否应采用多样的模式；对于什么是发展中经济体和最不发达经济体是否应该给予准确的定位？

全球价值链是我国对外开放所形成的一项重要资产，在新的时期我国需要做好两项工作。一是促进价值链在国内的延长和升级；二是积极打造中国企业自己的全球价值链，真正落实党的十八大报告中提出的“形成以技术、品牌、质量、服务为核心的出口竞争新优势”的设想。除了放宽外资准入外，《自贸区战略》中特别提及了扩大服务业开放、提升贸易便利化水平、保护知识产权、推动自然人流动等有助于延伸全球价值链和促进价值链升级的措施。同样，类似的措施应该应用到我国企业的对外投资方面，促进我国企业全球价值链的发展和壮大。如果我们能够成功打造中国企业自己的全球价值链，中国将为世界贸易的复苏及快速增长带来新的机遇。

落实党的十八届三中全会关于深化经济体制改革决定的关键在于我们是否能够为国有、民营、外资等不同类型的企业营造一个相对公平的竞争环境，从而调动企业的积极性，保证我国在2020年能成功实现建成小康社会的目标。为此，我们必须坚定不移地深化改革，扩大对外开放，让企业按照国际先进的标准进行竞争，以市场竞争促优胜劣汰，以市场竞争促创新，这是我们实现经济转型升级最关键的路径。《自贸区战略》将深化国内自由贸易试验区试点放在突出的地位，说明中央对试验区工作的重视。自由贸易试验区只是单纯为了应对与发达国家的双边投资谈判，更重要的是我国新时期改革开放的先行者，为我国更大范围的开放提供可复制的模式。

（作者系对外经济贸易大学副校长）

附：原文报道链接

http://jjckb.xinhuanet.com/2015-12/31/c_134966227.htm