发行特别国债置换地方债非长久之计 地方债呼唤规范举债机制

（来源：《中国经济导报》 日期：2015年11月25日）

近日，财政部发布的10月份财政收支情况显示，今年前10月国有土地使用权出让收入23043亿元、同比减少10936亿元，下降32.2%，其中10月份下降3.1%。土地出让金减少对财政收入的影响之大莫过于捉襟见肘，没有流动资金。目前地方债置换额度完成了两万亿元左右，相比财政部所确认的今年下达的地方政府债券置换存量债务额度的3.2万亿元的目标，还有一段差距，而且商业银行置换积极性并不高涨。针对市场广泛呼吁的采用发行特别国债的方式以置换地方债的呼声，应如何分析？“十三五”规划建议提出，积极培育公开透明、健康发展的资本市场。那么具体到地方债市场来说，其市场化、健康的发展，对于我国经济有哪些重要的意义？中国经济导报记者采访了相关专家。

土地出让金收入锐减方政府偿债承压地

目前，尽管一二线城市的土地市场总体表现不错，但三四线城市依然乏人问津。在一二线城市的土地高溢价率现象依然很突出的情况下，全国的土地出让金收入却呈现下滑趋势。

值得注意的是，现在地方政府尚未摆脱土地财政的牵制。拿去年17.9万亿元（人民币，下同）的地方政府总收入来说，土地使用权出让收入仍占到了23.8%。

而且，尽管每年全国土地出让金高达数万亿元，但根据往年经验看，地方政府能够自由支配的部分仅约占20%，地方政府的可支配资金仅能偿还全部债务每年所产生利息的一半。

中国社科院财经战略研究院院长助理张斌研究员，在接受中国经济导报记者采访时还指出，土地出让金中地方政府可以自由支配的资金与土地出让金的百分比越来越低。土地出让金的增速下滑，出现的最大问题，是地方债务的偿还。

在我国，长期以来，许多地方政府热衷于土地经营开发、搞“土地财政”。土地财政的负面效应颇多，最主要的是刺激地方政府以土地为抵押高筑债台。

对外经济贸易大学金融学院院长吴卫星教授，在接受中国经济导报记者采访时表示，土地都是通过买断的方式使用几十年，这造成一部分地方政府官员乐于寅吃卯粮、竭泽而渔，根本不考虑下一届政府官员如何解决财政收入的问题……许多地方政府只能不断以发新债来还旧债，债务越还越多，风险也越聚越大。

国务院今年8月提交人大审议的《关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案》显示，2015年地方政府债务限额锁定在16万亿元，其中截至2014年底的地方政府负有偿还责任的债务余额15.4万亿元，2015年新增地方政府债券额度为6000亿元。

目前，“地方债务”同“地产泡沫”和“影子银行”一起，被广泛认定为中国经济的三大风险，且居于首位。

发行特别国债置换地方债弊大于利

新修订的预算法规定，经国务院批准的省、自治区、直辖市预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券以举借债务的方式筹措。

张斌在接受中国经济导报记者采访时表示，相当大一部分地方政府债务问题，是“期限错配”，即风险缓释的期限，比当前风险暴露的期限短。那么，通过允许地方政府发行债券，把上述这类债务长期化是很必要的。

最近，财政部确认，今年下达的地方政府债券置换存量债务额度是3.2万亿元。按此计算，置换债券额度占2014年年底政府负有偿还责任的债务余额的比重为20.8%。诸多市场研究机构分析，3.2万亿元置换债券已基本能够覆盖今年地方政府到期债务。

不过，目前地方债置换额度完成了两万亿元左右，相比3.2万亿元的目标还差一段距离，而商业银行置换积极性也并不高涨。市场多有呼吁，采用发行特别国债的方式以置换地方债。

“利用发行特别国债来置换地方债，其利有三：中央政府有更好的信用质量，整体负债的利息支出有可能降低；债务由中央来统一管理，降低了管理成本，也防范了地方性危机爆发的可能性；债务规模的信息更加容易摸清，对中国经济的总体债务状况易于掌握，对宏观决策可能有帮助。”吴卫星对中国经济导报记者说。

然而，利用发行特别国债来置换地方债，基本上等于全面免除地方债务，由中央政府来承担地方政府所本应承担的债务。受访专家均认为，总体来看，应该是弊大于利。

吴卫星就表示，特别国债的弊端也非常突出。一方面，一个弊端就是破坏了激励相容的机制，地方举债，中央偿还，可能导致未来地方政府缺乏约束，在长期博弈中形成道德风险，难以控制；另一方面，地方债务的规模可能就要由中央政府来调配，给中央政府提出了更多的责任和压力，而中央政府对地方经济的了解毕竟有限，有可能伤害地方经济的活力。除此之外，吴卫星还认为，特别国债某种意义上类似于一次量化宽松，在中国经济并没有恶化到一定程度时采取这种手段是不是有利，值得商榷。

地方债市场的健康发展有多重意义

吴卫星表示，地方债市场的健康发展，有多重意义。首先，有利于全国经济的平稳发展，不至于因为少量地方政府过度举债，形成风险点，危害全国经济的全局；其次，有利于控制地方债务所融得资金的投资效果，实现地方经济的长期较高速度的发展；还有，更大程度地改善政府和市场之间的关系，排除质量低下的投资项目，帮助地方经济转型升级，发挥市场在资源配置中的决定作用。

十分值得期待的是，“十三五”规划建议特别提出，要建立规范的地方政府举债融资体制。那么，中央政府应会如何部署地方债投融资体制呢？

吴卫星建议，地方政府的一般债务纳入一般公共预算管理，不得突破审批权限；控制地方债券融资的去向，只能用于社会资本不愿参与的公益性资本支出和存量债务的归还；明确地方债务的偿还主体，和中央政府的责任关系明晰化，并及时评估各地方债务的风险，要把风险状况与未来举债额度挂钩，也和政府绩效评价挂钩；即使是公益性资本支出，也尽量利用公私合作经营等方式，尽量发挥市场在项目选择和运营中的作用，同时也使得政府支出受到公众充分监控。（记者张守营 吕昱江）

附：原文报道链接

http://www.ceh.com.cn/epaper/uniflows/html/2015/11/25/B02/B02_48.htm