——国家发展改革委反行政垄断执法提速的背后

黄勇

（来源《中国改革报》：2015年11月2日）

11月2日，国家发展改革委公布了对四川、浙江两省卫计委在药品集中采购中违反《反垄断法》、排除限制竞争行为的调查情况。至此，国家发展改革委查处的行政垄断案件已增至6起，其中今年就达5起。

在“全球新格局”和“经济新常态”的大背景下，今年以来，国家发展改革委反行政垄断执法明显提速有何深意？行政垄断对我国经济危害几何？破除行政垄断还需从何处发力？本报记者就此采访了国务院反垄断委员会专家咨询组中的五位专家。

行政垄断掣肘经济转型

行政垄断不仅妨碍了全国统一开放市场的建立，破坏了公平竞争的市场秩序，而且不利于激发市场主体活力，促进大众创业、万众创新，对经济转型升级产生严重不利影响，甚至滋生腐败问题

“行政垄断比自然垄断、经济垄断的危害性更大、更直接。”对外经济贸易大学竞争法研究中心主任黄勇对记者坦言，行政垄断对市场经济，尤其是对竞争机制的危害相当严重，甚至比经济垄断的危害性更强。行政垄断不仅限制市场准入，而且扭曲市场竞争过程，使得竞争机制无法正常运转，损害了消费者的福利和社会公共利益。

行政性垄断在我国是指行政机关和法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力排除限制竞争的行为，包括指定交易、妨碍商品自由流通、强制经营者实施垄断行为、制定含有排除限制竞争内容的规定等多种形式。我国《反垄断法》的一个重要特点，就是以专章形式对行政性垄断行为作出禁止性规定。

中国社会科学院研究员王晓晔告诉记者，四川、浙江两省卫计委在药品集中采购中实施地方保护等行为，比如通过在经济技术标评审中给本地企业额外加分、本地企业可以不占指标单独入围商务标评审等方式，重点支持本地药品生产企业参加双信封招标，违反了《反垄断法》相关规定，破坏了公平竞争的市场秩序。

“不让外地企业参与招投标，其他企业不能参与竞争，势必造成优者不能胜出、劣者不能淘汰，导致产品过剩、社会资源得不到合理配置，妨碍我国经济体制改革的进程。”王晓晔说。

“这种保护本地市场的做法，与建立全国统一大市场的目标背道而驰，也不利于产品通过竞争实现优胜劣汰，不利于企业通过竞争做大做强。无疑会导致该地区内产品缺乏有力竞争，企业落后，消费者不能充分享受竞争带来的福祉。”中国人民大学法学院教授韩立余强调，着眼于中国大市场，并采取措施保障本地区的产品在其他地区获得平等待遇，应是地方政府的努力方向。仅仅从本地区着想，重复建设、大而全，不符合产业价值链的发展方向。

专家们强调，目前，运用行政手段对本地企业进行不当保护的行为，在我国一些地方仍然普遍存在。这不仅妨碍了全国统一开放市场的建立，破坏了公平竞争的市场秩序，使市场配置资源的决定性作用无从发挥；而且容易滋生腐败，不利于激发市场主体活力，促进大众创业、万众创新，甚至成为产能过剩的原因之一，对经济转型升级产生严重不利影响，必须予以制止和纠正。

中国人民大学经济学院教授吴汉洪说，在大众创业、万众创新的时代氛围中，打破行政垄断造就的利益格局、消除国内地区间的市场壁垒已是刻不容缓的当务之急。行政垄断过于强调地方性、地区性、封闭性，人为地将统一的市场分割成不同的区域，以地方政府、行业部门的强制性干预来取代市场对资源的配置，排除限制市场竞争。“国务院在今年8月部署消除构建全国统一大市场建设的障碍，实际上就是要排除人为地将市场分割，妨碍大市场建设的行政性垄断行为。今年以来，国家发展改革委率先加大行政垄断查处力度，对今后我国构建全国统一大市场有积极的意义。”吴汉洪说。

执法升级彰显改革决心

国家发展改革委查处行政垄断提速，是充分发挥政府和市场的作用、深化行政管理体制改革、转变职能放管结合的有力体现，有利于促进全国统一开放、竞争有序的市场体系建设

专家们认为，国家发展改革委从去年出手高调查处河北省交通厅行政垄断案后，今年相继查处山东省交通厅、云南省通信管理局、安徽省蚌埠市卫计委、四川省卫计委、浙江省卫计委等案件，向社会各界彰显了反垄断机构执法的信心和决心，显示出我国反垄断执法已经进入一个新的阶段。

黄勇表示，《反垄断法》正式实施于2008年，对于一部新法而言，反垄断执法机构需要在前几年积累丰富的经验、培养专业的执法力量、树立机构的权威。因此，其主要查处垄断协议、管制行业企业的滥用市场支配地位等垄断行为。随着经验的积累和权威的增加，国家发展改革委已经能够对情况更为复杂的、调查更加困难的行政垄断进行查处。同时，十八届三中全会和四中全会决定明确要求“破除行政垄断”。作为三家反垄断执法机构之一的国家发展改革委，通过查处行政垄断来积极推动国家的体制改革，推进依法治国，值得肯定。

南开大学法学院教授许光耀也对记者表示，自2013年以来，国家发展改革委查处的一系列案件，对我国《反垄断法》的实施起到了重大推动作用，为我国反垄断事业做出了巨大贡献。这不仅表现为案件的增多，案件范围的扩展，而且其处罚决定书越来越能够提供详细的论证过程，表明其执法水平稳步并迅速地提升。

“经济性垄断行为的违法性往往是显性的，而行政垄断的分析则复杂得多，需要更深入地理解《反垄断法》的原理来揭开这些面纱。”许光耀说，国家发展改革委现在加大了对行政垄断行为的查处力度，说明其执法能力和自信心大大增强，这对制止行政垄断行为的发生具有积极意义。

韩立余认为，国家发展改革委查处行政垄断提速，是充分发挥政府和市场的作用、深化行政管理体制改革、转变职能放管结合的有力体现。在中央审批权限下放、地方政府管理经济权力扩张的背景下，利用《反垄断法》约束地方政府滥用权力、促进全国统一大市场的建立和完善，尤为必要。

“政府转变职能，更好地发挥市场的决定性作用，要求地方政府尊重市场、尊重市场竞争，克制采取直接干预、改变市场行为的政策行为，典型的就是《反垄断法》第三十三条列举的滥用行政权力排除、限制竞争的行为。”韩立余说，反垄断执法机构对这些行为的查处，既从一个侧面强化了中央政府对地方政府的管理，又保障了市场力量的发挥，有利于全国统一大市场的有效运作。

王晓晔表示，今年国家发展改革委查处行政垄断力度明显加大，意味着国家的竞争政策已经发生了作用。让市场机制在资源配置中起决定性作用，关键是让企业能够公平地参与市场竞争。“过去往往一谈就是产业政策，现在之所以出现这么多的案子，说明我国已经非常重视发挥竞争政策促进经济发展的作用。”

破除垄断尚需多措并举

进一步加强和改进反垄断工作，继续加大对行政垄断案件的查处力度；加快建立竞争政策与产业、投资等政策的协调机制，实施公平竞争审查制度，逐步确立竞争政策的基础性地位

专家们认为，我国《反垄断法》已经实施7年时间。破除行政垄断应充分认识我国当前经济发展和反垄断执法所处的阶段，进一步加强和改进反垄断工作，继续加大对行政垄断案件的查处力度。当前推进竞争政策实施，加强反垄断执法，对建立和维护公平竞争市场环境，有效应对经济下行压力，推进全面深化改革，都具有十分重要的意义。但在执法工作过程中，也面临相关法律法规不健全、社会各方面包括行政机关法治意识较弱、执法力量紧缺等问题。

吴汉洪坦言，和查处经济性垄断相比，反行政垄断确实会面临一些困难和阻力，其中一个重要问题是，很多地方政府部门、行业主管部门的官员认为《反垄断法》是和他们没有关系的。但实际上只要涉及竞争问题，地方政府、行业主管部门乃至全社会都应该好好地学习、了解、尊重这部法律。今后应进一步加大这部法律的宣传力度和对反垄断的执法力度。“《反垄断法》是新兴的法律，国家发展改革委查处这些案件是很好的普法过程，法律意识的提高是减少行政垄断行为的最有效方法。”许光耀亦表示。

王晓晔建议提高各级政府对竞争政策的认识，整个国家特别是高层在这方面要多呼吁多呐喊，竞争政策是国家非常重要的政策。政府部门重视这个问题，就会给反垄断执法带来便利。她说，目前很多地方拿一些和《反垄断法》不协调的规章做挡箭牌抵制查处。随着反垄断执法常态化，政府部门、各个行业应全面清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法，让与市场竞争机制不符合、不协调的规章制度退出市场。

“行政垄断本身就是歧视性待遇，让地方部门的上级机关来处理，很难站在公平的立场。处理这样的问题比较难，应该交给反垄断执法机关。减轻目前执法遇到的障碍和阻力，应让反垄断机关拥有更高的权威性、更大的独立性。”王晓晔说。

值得注意的是，近日发布的《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》明确提出，加强市场价格监管和反垄断执法，逐步确立竞争政策的基础性地位。加快建立竞争政策与产业、投资等政策的协调机制，实施公平竞争审查制度，促进统一开放、竞争有序的市场体系建设。到2020年，反垄断执法体系基本建立。今年6月发布的《国务院关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》，也要求“加快出台公平竞争审查制度，建立统一透明、有序规范的市场环境”。

黄勇对记者说，公平竞争审查制度是由竞争主管机构通过分析、评价拟订中或现行公共政策可能或已经产生的竞争影响，提出不妨碍政策目标实现而对竞争损害最小替代方案的制度。设立公平竞争审查制度旨在解决政府干预过多、干预不合理而损害竞争的问题，保障各类市场主体平等地使用生产要素、公平参与市场竞争，意义重大。

黄勇认为，公平竞争审查的对象，可以包括任何可能具有限制、扭曲竞争影响的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例，以及国务院部门规章、地方政府规章和其他规范性文件。规范政府行为公平竞争审查，无疑将使政府在制定有关政策时充分考虑对市场竞争的影响，最大限度地避免对竞争的损害。促进经济发展公平竞争审查，通过保障公平竞争，将有力促进全国统一市场的建立，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化，进而有利于经济平稳健康发展。

附：相关链接：

http://www.crd.net.cn/2015-11/02/content_17581885_3.htm