竞争政策推动中国市场经济改革

黄勇

（来源：央广网 2015年8月3日）

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，妥善处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用，是中国进一步深化市场经济改革，实现经济转型的关键环节。成熟的市场机制关键在于保障有效的竞争，而竞争政策就是市场经济国家为了保护和促进市场竞争而实施的经济政策和法律，其中《反垄断法》是其最重要的工具之一。在西方成熟市场经济国家，竞争政策作为主导性的经济政策，通过保护和促进市场竞争，确保竞争机制在市场中发挥作用，从而提高生产效率，达到优化资源配置的目的。2008年我国《反垄断法》的实施，将竞争政策提出进入国家经济政策的视野，在当前市场经济转型步入深水区的重要节点，全面发挥竞争政策的作用，有助于推动中国市场经济的深化改革。

竞争政策应具有优先性的地位

在市场经济改革的新形势下，应该在顶层设计中进一步发挥竞争政策的作用，并妥善处理好其与产业政策之间的关系。产业政策与竞争政策作为国家调控经济的政策工具，具有明显的差别：产业政策往往是短期的或者有时间限度的，由政府主导并以行政手段居多；而竞争政策则是长效机制、市场化机制，按照市场的规律运行。长期以来，我国一直将产业政策作为主导性的经济政策，而竞争政策则少有被提及，但可喜的是，在今年3月发布的《中共中央国务院关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》中，竞争政策已经被提升到了和产业政策同等重要的地位。然而，对于处于深化市场经济改革的我国而言，还应当继续逐步弱化通过产业政策直接干预经济的做法，明确竞争政策在我国经济政策中的优先性地位。尽管在短时期内，竞争政策不可能完全取代产业政策，但也一定要逐步在产业政策的制定、实施和评估环节要加入竞争政策的理念和保障。

竞争倡导有助于推动管制放松

基于对自然垄断特征、保护国家安全等因素的考虑，各国都对部分行业的市场准入、价格制定进行了管制，这种管制体制中明确覆盖的领域构成反垄断法管辖的边界，即依据特别法（或政策）而享有的独占或寡占地位，及其派生的对市场准入的限制、对商品或服务价格的制定等行为不会受到《反垄断法》的挑战。

然而，管制行业的范围不是一成不变的，随着技术进步和需求的不断扩大，越来越多管制行业会逐渐失去自然垄断的属性，业务也因之具备可竞争性。管制行业的改革近些年来得到了政府的高度重视，今年5月，国务院批转的国家发改委《关于2015年深化经济体制改革重点工作的意见》，就再次要求推进租车、电力、石油天然气、盐业等管制行业的改革。

竞争倡导是竞争主管机构实施的除执法以外所有改善竞争环境的行为，其中针对法律、政策的制定机构和管制机构，促进立法及管制以有利于竞争的方式设计、执行就是其工作的重要内容之一。借助竞争政策，明确管制的合理范围，区分竞争性业务和非竞争性业务，在此基础上倡导市场竞争，放松传统管制行业的市场准入，将有力地推动垄断格局的打破，促进产业的优化升级，提高全社会和消费者的总体福利。

竞争执法有助于破除行政垄断

行政垄断是行政机关行使行政权力超越了其合法权限的行为，突出表现为地方政府实施的地区封锁行为，在经济性垄断的基础上进一步扭曲和排除了竞争，导致优不能胜、劣不能汰，社会资源得不到合理优化配置。过去，我国政府及政府部门习惯于以“红头文件”、通知、会议纪要等方式破除行政垄断，比如多部委联合发文，但实际效果并不明显。

《反垄断法》对滥用行政权力排除、限制竞争行为做出了禁止性规定，授予反垄断执法机构可以调查、认定违法、公开曝光，甚至建议上级监督机关处分相关政府责任人，可以作为中央政府破除地方政府恶性竞争和减少经济短视行为的法律武器，在实践中也已经初现成效。国家发改委从去年9月至今年6月，分别查处了河北省交通厅、物价局、财政厅在对河北省客运企业实施的地方保护行为，山东省交通厅在建设和运营道路运输车辆动态信息公共监控平台中指定交易、限定价格行为，云南省通信管理局组织电信运营商达成价格垄断协议的行为，相关机构都对违法行为进行了整改。此外，广东省教育厅也因指定交易被诉行政垄断，并在广州市中级人民法院一审判决中败诉。

随着去年《行政诉讼法》的新修订，《反垄断法》对行政垄断的规制将更为有力。抽象行政行为首次被纳入了法院进行合法性审查的范围、立案登记制将有利于减少行政垄断诉讼案件的立案难度、行政机关负责人出庭应诉制也有助于抑制行政垄断的出现。

法治保障竞争政策的有效实施

竞争政策对政府与市场关系的调节，将使得政府职能从聚焦于事前审批，逐渐转变为依法建立健全积极有效的事中事后监管机制。只有法治才能真正把握好转换过程中政府与市场关系的“度”。深化改革和促进法治是一对不可分离的“双胞胎”，十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对“社会主义市场经济本质上是法治经济”的论述激活了宪法，体现了限制公权力与保障私权利并行的现代法治思想，从立法、执法、司法、守法和法律监督五个方面落实依法治国，有助于保障市场化改革的深入进行和竞争政策的有效实施。

（作者系对外经济贸易大学法学院教授，竞争法中心主任，国务院反垄断委员会专家咨询组专家）

附：新闻链接：

http://news.cnr.cn/theory/qy/20150803/t20150803_519404235.shtml