宽进需要严管来配套

郝旭光

（来源：《上海证券报》2013-12-4）

注册制对监管提出了更高的要求，应该强调事前主动预防性监管与事后监管相结合。前者是指减少不利事件、违规行为发生的概率，后者是指降低不利事件、违规行为的影响后果。

中国证监会11月30日发布的《关于进一步推进新股发行体制改革的意见》，被认为是逐步推进股票发行从核准制向注册制过渡的重要步骤。但推进注册制，还有很多问题需要研究。

宽进需要严管来配套，注册制对监管提出了更高的要求。我认为，证券监管部门应该积极从五个方面对注册制改革进行推进：第一，提高自身业务能力，注意自身的非理性程度；第二，转变监管理念，充分发挥市场的决定性作用，在融资方式、发行节奏、发行价格、发行方式等方面强化市场约束机制；第三，加强监管执法；第四，加强对上市标准的监管；第五，严格信息披露监管改革。本文重点探讨前三个问题。

监管者要借鉴并强化技能和勤勉义务

已经有人提出，可以借鉴上市公司治理，监管者应该按照技能和勤勉义务要求来提高自身的素质。就上市公司的治理结构而言，上市公司董事和经理作为特殊类型的受托人，对上市公司股东和投资者负有技能和勤勉义务。因此，监管者必须满足一项客观性的勤勉义务标准，监管者在审核公司发行资料时，应该像自己准备投资该公司一样，强制公司披露相关真实信息并使自己真正了解真实信息。在对材料审核作出决策前，通过各种方式知悉与决策有关的信息，对需提交注册的公司信息的事项做出审慎周全的判断和决策。

在证券监管审核材料时，“什么都不做”是应该取消任职资格的。应当明确的是，只说一句“我做了我能够做到的”，不能作为对未履行义务指控的回答。如果他相信自己没有能力做他知道必须做的事情，那么他应当离开监管者的岗位。概括说来，借鉴勤勉义务，要求监管者在监管及其审核材料的过程中，应该像职业经理对董事会负责一样对市场负责，对市场参与者负责。

职业经理对董事会和对公司负责，只有勤勉是不够的，还需要技能。同理，监管者要对市场和市场参与者负责，也应该在勤勉的基础上具备相应的技能。“技能”被说成是“特殊的任职能力”，它不是有理性的人普通资质的一部分，但却是由特殊培训和经历产生的颖悟的结果。这种颖悟要求那些从事特殊技能工作的人士不仅要实施合理的注意义务，而且要达到相应的职业标准。监管者必须具备一定的技能要求，才能在审查拟上市公司的材料时，有能力识别拟发行公司的造假问题。如果把上市公司主要负责人的法律责任扩展到证券监管的范畴，还有更多的问题需要考虑，例如，监管者应该有能力做好基础的服务工作，保障市场有公平机制等。

减少审批与加强监管并重

在向注册制过渡的过程中，不是要弱化监管，而是要加强监管。加强监管，不是监管者事无巨细地来替投资者把关，而是加强制度建设，制定上市标准、信息披露标准等。同时要搭建一个平台。注册制的核心思想在于遵循“市场在配置资源中起决定性作用”这一根本原则，以信息披露为中心，以保护所有合法的市场参与者为基础，保证股票发行市场的完全竞争性，市场的价格由供需双方根据供求规律和供求关系决定，股票能否发行的决定权由所有市场参与者决定。

从证券市场的本原功能而言，公司股票是否上市不应该由监管部门决定，监管部门只负责当裁判，不应该越位当“市场的老板”。是否上市也不应该由某个或某些机构、个人来决定，应该由市场所有的投资者来决定。可以这样理解，一个公司上市其实就是向公众出售自己公司的一部分股权，能卖到什么价格得由最终购买方来决定，而不应该是间接持有的中介机构。因此，监管者的重要职责，是按照完全竞争市场的特点为所有市场参与者搭建一个信息完全公开、透明，参与者相互博弈、互相监督的平台。

在监管过程中，应加强监督权，减少审批权。但现实情况是，一方面审批的权力太大，把在其他国家需由律师事务所、会计事务所、投资银行的信誉才能承担的风险全部接受下来；另一方面，监督的权力太小，香港证监会可以发传票，可以进银行查账，而在内地却不可以。因此，证监会要正确履行监管职责，就应该缩小审批权力，扩大监督权力，集中精力通过制度建设、队伍建设等做好防范违法、违规，查处违法、违规行为的工作，做好“市场守护者”的角色。

建立追溯和退市机制

在监管过程中，应该强调事前主动预防性监管与事后监管相结合。前者是指减少不利事件、违规行为发生的概率，后者是指降低不利事件、违规行为的影响后果。从证券市场发展的规律和监管的效果出发，应该把两者结合起来。在股票发行这个问题上，考虑主动预防，就是要加强制度建设、制定标准、搭建平台，而不是事前审批；重视加强事后监管，就要强调追溯机制和退市制度。

第一，建立追溯机制。不仅是上市公司自身，且对于拟上市公司负责审计其财务的会计事务所、出具法律文件的相关律师事务所，以及保荐券商、保荐人实施一个动态追溯机制。如果拟上市公司上市过程中经营或业绩造假，那么与其相关会计事务所、法律事务所，以及保荐券商、保荐人首先必须承担法律责任。

第二，完善退市制度。注册制情况下，监管者不再事前审批，但决不意味着放松监管。从逻辑上说，应该加强事后监管。从管理的角度，需要研究被监管者的趋利和避害的特点。在证券市场的监管中，需要分析上市公司上市的初衷是什么？最大的利益是什么？最怕什么？毫无疑问，最害怕的是退市。所以，只要上市公司在上市时存在虚假陈述、财务舞弊等欺骗行为，都应该作为追溯的内容，对其追溯处理，可以考虑按照情节轻重给予处罚，直至退市。

（作者系对外经济贸易大学教授）

附：原文报道链接

http://www.p5w.net/news/xwpl/201312/t20131204_402096.htm