黄勇:竞争政策应成为基础性的经济政策
(来源:《中国改革》 日期:2013年11月1日)
记者杜珂 2008年8月,《中华人民共和国反垄断法》(以下简称《反垄断法》)开始实施,迄今已有5年。《反垄断法》实施的效果如何?在改革全面深化的背景下,《反垄断法》应当、能够发挥什么作用?就这些问题,财新《中国改革》记者采访了对外经济贸易大学竞争法中心主任、国务院反垄断委员会专家咨询组副组长黄勇教授。
作为《反垄断法》及配套规章制定的全程参与者,黄勇一直密切关注反垄断法实施的进展。黄勇认为,这部可以说是在逆境中实施的法律,其作用的发挥一开始就受到了很大的制约。他指出,破除行政垄断不仅仅需要《反垄断法》,还需要政治经济体制的顶层设计变革。针对社会各界要求打破垄断、促进竞争,加快基础产业领域改革的呼声,黄勇表示,改革的切实推进会为《反垄断法》的实施提供良好的政策环境,而《反垄断法》则会为改革的落实提供可操作的空间和有效的政策工具。
5年执法在逆境中成长
财新《中国改革》:《反垄断法》从2008年8月开始实施,至今已经5年了,你怎么评价其执法效果?
黄勇:5年来,在这样一部市场经济的基础性法律的实施初期,应该说《反垄断法》的发展是受到了很大的制约,从国家的经济政策工具组合和法律本身应该发挥的作用来讲,都存在着一定的局限性。出现这种局面,有几个原因。首先是《反垄断法》开始实施的时候正遭遇国际金融危机,中国政府沿袭传统,更多地采用了行政的力量,运用产业政策工具来应对危机。由于《反垄断法》是对市场失灵的矫正,以保证市场的充分竞争。在中国又承担着打破行政垄断的责任。随着某些领域市场化的倒退,《反垄断法》实施的基础性条件无疑被削弱了,可以说,《反垄断法》是在逆境中实施的。
虽然宏观环境不佳,但是5年来的实施还是取得了很大的进展。就国家发改委、商务部和国家工商总局三家的执法而言,国家发改委查处了液晶面板案、奶粉企业价格垄断案等颇具社会影响力的案件,商务部审查了700多个经营者集中案件,工商总局也查处并公布了利乐案等20余起案件。此外,法院系统也受理了大量的反垄断民事诉讼案件,特别是2012年《反垄断法》司法解释出台后,相关案件量呈井喷式增长,锐邦涌和诉强生、华为诉Inter Digital等案件的审理更是引起了社会的强烈反响。《反垄断法》的执法、司法产生了良好的宣传和普法作用,全社会开始逐渐认识到《反垄断法》的作用。
当初,在《反垄断法》的立法阶段,除少数经常牵涉反垄断问题的跨国公司比较关注法律起草之外,国企、民企和行业协会并没有表示广泛的关切。《反垄断法》实施之后,国外一些大公司一直跟进《反垄断法》的发展,不断与政府和学者交流。直至目前,一些国有企业也意识到这部法律的重要意义和深远影响,逐步开展《反垄断法》培训,参与学术、实务座谈会和研讨会,制作合规手册。我很高兴看到这样的变化。当然,也必须认识到,这还仅仅停留在《反垄断法》的普法阶段,离发挥其真正意义上的“经济宪法”和“自由企业大宪章”的作用还相差甚远。
要充分发挥《反垄断法》应有的作用,还必须在改善宏观外部环境、消除专业和技术屏障、提升社会认识水平和决策层重视程度等方面有所作为。将包含《反垄断法》在内的竞争政策上升到国家政治经济体制改革的顶层设计,是重中之重。
竞争政策要上升为顶层设计
财新《中国改革》:《反垄断法》已经将竞争政策法定化,并规定了由反垄断委员会“研究拟订有关竞争政策”。你为何提出要将竞争政策上升到顶层设计的高度?
黄勇:《反垄断法》是一部保护竞争的法律,在成熟市场经济国家,它主要针对的是经济垄断,防止企业通过合并、实施垄断协议或滥用市场支配地位等行为,破坏竞争格局,损害消费者利益,阻碍产品、服务质量改善和技术进步、创新。比较而言,中国现阶段存在的竞争性不足的问题与发达国家不同,主要体现在电信、金融、电力、铁路运输等垄断行业:由于正处于从计划经济转型到市场经济的过程中,历史遗留下的通过行政命令、政策、法规所产生的市场格局,还存在着诸多市场进入壁垒,导致竞争性不足。政府主导下的垄断力量本已成坐大之势,又遇到了国际金融危机,有形之手被进一步强化。因此,竞争政策的实施,首先需要国家在政策层面打破垄断,放宽进入,保证市场的竞争性。这也就需要继续深化经济体制、政治体制改革。
就竞争政策的具体制定来说,根据现行的行政体制和有关部门的职责分工,其决策由国务院反垄断委员会多个成员单位共同参与、分头管理和协调执行。成员单位大多为各个行业主管部门,本身就要负责本行业产业政策、监管政策的制定和执行工作,同时兼顾与竞争政策的协调就存在一定的困难。《反垄断法》的执法机构也面临着类似的问题,商务部主管的贸易政策、外资政策与竞争政策需要协调,国家发改委负责的宏观调控政策(产业政策)与竞争政策之间也存在需要协调的地方。在实际运行中,竞争政策在这些部门的政策制定体系中的地位是很弱的。
财新《中国改革》:在你看来,如何将竞争政策上升到顶层设计的高度,成为国家的基本经济政策?
黄勇:从根本上来说,竞争政策应当是国家建设社会主义市场经济体制的基本经济政策(或主导性经济政策)。这一年多来,我在多个场合给政府官员培训的时候,首先就讲竞争政策是怎么回事。简而言之,竞争政策就是放松管制、开放和市场化。在一个成熟的市场经济国家,基本的经济政策包括财政政策、金融货币政策、贸易政策和竞争政策。在中国,宪法已经确立了国家实施社会主义市场经济。当前,在计划经济向市场经济转变的过程中,整体来看,大部分的商品和服务的市场化程度已经相当高,竞争政策已经在发挥作用。但是,在基础产业中,比如电力等7大行业,还是封闭和垄断的或者是部分垄断的。虽然中央的多次文件都强调要在这些垄断行业逐步引入竞争机制,推进市场化的进程,但一直很难做到。比如盐业专营的问题,我参与这方面的改革论证方案已经若干次了,1995年国家放开工业盐市场后,就应该遵循国家的法律法规执行。但至今,工业盐市场还是走不出垄断怪圈。这些情况说明,竞争政策在国家的经济政策中的位阶是很低的,尚没有被列为基础性政策,而产业政策则不断被推出,被视为推动中国经济发展的灵丹妙药。
实际上,产业政策带给企业影响的往往不是“向市场看”,而是“向政府看”——这源于计划经济时代的治理惯性。在这方面教训很多。以光伏产业为例,光伏产业的市场百分之八九十在国外。如果是“向市场看”,作为企业的老板,你即使手中有10亿元,也会考虑到整个市场的供给与需求、海外市场的法律和贸易风险、投资的效益等问题。特别是大家都在蜂拥而上之时,更是会谨慎评估继续上马项目的风险与收益。但如果是“向政府看”,企业就会做出非市场化的选择。产业政策运行的逻辑是财政拿出一部分钱,按照行政级别层层下拨。企业一天到晚盯的都是政府的钱,为获取各级政府财政补贴、国有银行贷款,盲目扩大产能,低价向海外出售产品。结果,光伏产能短时间内迅速扩张,遍地开花,不仅引致欧美“双反”调查,企业本身也亏损累累,面临破产。
要清醒地认识到,中国的绝大部分产业迟早要全面开放,只有国内市场充分竞争,不断培育良好的国内竞争环境,让好的企业在竞争中脱颖而出,才能够拥有强大的国际竞争力。中国的互联网行业就是一个依靠竞争促发展的典型。在中国众多的行业中,互联网行业是极少数在完全竞争的环境下发展起来,并能和美欧同行比肩前行,一较高下的行业。随着业务发展的不断推进,根据市场的规律,互联网企业必然渗透到传统的行业特别是传统的垄断行业中,与这些行业中的国家队展开竞争。例如,当前许多互联网公司正积极向金融领域拓展,第三方支付、P2P贷款等业务蓬勃发展,与银联、传统银行展开竞争。同样,在电信行业,微信所带来的竞争和挑战,正在促使电信产业格局发生重大的变化。在互联网行业渗透传统垄断行业的过程中,必定会冲击之前的利益格局,由此可能引发大量限制竞争的行为,《反垄断法》在其中将成为一个有力的法律武器,保护竞争,激励创新。
需要特别指出的是,当新的事物、新的技术和新的商业模式出现时,政府的公共政策选择一定要谨慎,首先要看既有法律能否加以规范,而不是选择压抑、打击,更应该抱着开放的态度,因势利导,迎接有可能蕴藏的意想不到的经营模式创新。
本届领导集体强调处理好政府和市场的关系,提出“政府的归政府,市场的归市场”。现在正在减少审批,朝着市场主导的资源配置方式来推进改革。如果能够从现在开始,将竞争政策作为基础性的经济政策,与产业政策同等对待,甚至把它看得比产业政策更重要,中国的发展才有可能朝着成熟的市场化、法治化的方向切实迈进。
当然,短时期内,竞争政策不可能完全取代产业政策。在最低限度上,制定产业政策的过程中,我们一定要树立这样的思维:产业政策的制定、实施和评估一定要加入竞争政策的理念和保障。比如,政府拿着纳税人的钱任意补贴国有企业,这是不可以的。必须经由人大通过,并在公共预算账目中明示出来,且对补贴绩效进行评估。相反,如果竞争政策只被认为是一项一般性的政策,甚至还提不到一般政策地位的话,《反垄断法》发挥的作用就会比较局限。
还需要强调的是,不管是财政政策、货币政策、贸易政策,还是竞争政策、产业政策,法治的保障都至关重要。对比金融危机爆发之后的中美救市举措,美国最初提出的7000亿美元救市计划和中国4万亿元人民币的救市计划,由于程序不一样,实施的效果就很不一样。在美国,谁来提出这个问题,谁来讨论,谁来审议,谁来批准都有法可依,虽然没有我们行政主导“有效率”,但从长期来看,更有效益。
财新《中国改革》:在这个过程中,《反垄断法》能够发挥哪些作用?
黄勇:《反垄断法》能够解决很多技术性的问题,比如光伏产业在国内要打通电网,《反垄断法》就可以发挥作用,就可以调查电力企业有无拒绝交易、排他性交易,有无歧视性待遇等违法行为。比如金融改革放开一小部分利率之后,各家银行不能就放开的部分进行合谋达成固定价格协议。比如油价,《反垄断法》就可以发挥作用,对油企在政府指导价范围内实施的价格跟随、价格挤压等行为予以制裁。
财新《中国改革》:国家发展改革委从2011年即开始调查中国电信和中国联通涉嫌宽带接入领域垄断,但至今依旧没有下文。是否意味着垄断行业的“硬骨头”啃不动?
黄勇:这个案子还没有结,还不能给出全面的评估,但已明显释放出积极的信号,第一,说明了垄断行业不是法外之地;第二,触动到央企;第三,该案涉及到广大的消费者的利益;第四,整改产生了积极的效果,示范效应明显:网速有所提高,市场有所开放,企业有了守法的意识。
如何提高执法效力
财新《中国改革》:当前,反垄断行政执法效力的提高面临的关键问题是什么?行政垄断执法是否能够落到实处?
黄勇:就执法效力的问题,我依然坚持立法阶段的意见。当时,专家的意见是一致的,就是希望行政执法机构是相对独立的、统一的、专业的、权威的执法机构。但是,由于历史的原因,执法的职能分散于三家机构,并没有实现专家们的愿望。目前,国务院正在研究和开展新一轮的行政体制改革,本轮改革凸显了系统设计、有序推进,和职能整合、科学配置的特点。要提高执法效力,就要借着本次行政改革的东风,建立一个部级的、相对独立、统一、专业、权威的执法机构,充实人员、加强专业性、提高执法透明度,大力推动竞争政策的制定和执行,使其成为国家重要的基础经济政策。这是对国际执法机构成功经验的借鉴,也是对国内市场化改革需求的最好满足。
我国《反垄断法》的执法,除了审查涉嫌垄断协议、滥用市场支配地位以及经营者集中这三类经济垄断行为,还需加大对具有中国特色的行政垄断的查处力度,行政权力滥用形成垄断是中国的一大特色,这不是单靠《反垄断法》能够解决的。《反垄断法》写入对行政性垄断的规制是一件好事,全国人大最后把这一章保留就是胜利。当初立法讨论法律责任时,有人提出一定要有罚款撤职的惩罚性条款。在我看来,只要将行政性垄断纳入《反垄断法》的适用范围就是胜利,因为迅速转变一个体制是不现实的,直接将案子提交到人大也不现实。根据《反垄断法》,执法机构有调查相关案件的权力,对涉嫌违法行为进行定性的权力以及对涉案行政机关的建议权。虽没有罚款、撤职的权力,但仍旧可以去调查,可以认定违法,可以公开曝光,可以建议上级去处分。官员就怕业绩不好,媒体一公布,“杀伤力”和“威慑力”也是很大的。
附:原文报道链接
http://magazine.caixin.com/2013-10-31/100597850.html