会议纪要指定经营者，工商机关首次行使建议权

《反垄断法》剑指地方政府排除限制竞争

—— 广东省工商局调查滥用行政权力排除、限制竞争案纪实

来源： 《中国工商报》2011年07月27日 记者： 周萍 潘传龙

编者按 调查滥用行政权力排除、限制竞争行为，工商机关直接面对的是行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在调查过程中难免遇到来自各方的压力和阻力。由于不能行使调查垄断行为的强制措施，采用什么样的执法策略和技巧，如何保障调查工作顺利进行，如何有效进行证据的收集和固定，是调查工作的重点和难点。

在本案调查中，执法人员敢于硬碰硬，有胆有识，在前期进行了大量外围资料的收集和研究工作，深入了解有关强制推广应用卫星定位汽车行驶记录仪工作的背景、具体要求、各地做法等情况，从而锁定了调查取证的重点，并围绕重点制定了由省及市、先外后里、先企业后政府的调查计划，最终使案件调查工作得以顺利进行。广东省工商局首次依据《反垄断法》行使建议权，给全社会上了一堂生动的反垄断法律课，勇气可嘉，方法可学，希望全国工商系统向其学习，更加高效地加强市场监管，进一步推动反垄断执法工作深入开展。

近日，广东省工商局来了几个特殊的访客，他们用两面锦旗表达了谢意。

　　《反垄断法》施行后，我国工商机关首例依据《反垄断法》建议、纠正地方政府滥用行政权力排除、限制竞争行为案件的投诉企业代理人张天振律师激动地对记者说：“广东省工商局在案件调查过程中做了大量工作，调查取证严谨、客观，有作为、敢作为。在工商机关大力推动下，广东省政府果断纠正下级政府的不当行为，尊重法律，保护了公平竞争的市场环境。”

　　国家工商总局反垄断与反不正当竞争执法局局长宁望鲁对此案的办结给予高度评价。他认为，从立法宗旨看，我国把滥用行政权力排除、限制竞争行为纳入《反垄断法》规制的范围，既考虑了我国处于转轨时期的实际情况，又表明我国政府处理此类案件的决心。

　　会议纪要引发滥用行政权力投诉

　　一切如常。2010年1月8日，广东省某市政府召开政府工作会议，会议的主要内容是落实省政府加强道路交通安全管理，推广应用卫星定位汽车行驶记录仪。会议相关决议以“市政府工作会议纪要2010年第6期”的形式印发相关部门执行。

　　然而，貌似平常的这份会议纪要却成为当地汽车GPS（全球卫星定位系统）运营市场混乱的导火索。

　　在会议纪要中，市政府明确指定新时空导航科技有限公司（以下简称新时空公司）自行筹建的卫星定位汽车行驶监控平台为市级监控平台，要求该市其余几家GPS运营商必须将所属车辆的监控数据信息上传至新时空公司平台。此后，该市物价局依据该会议纪要，又批复同意新时空公司对其他GPS运营商收取每台车每月不高于30元的数据接入服务费。

　　2010年5月12日，该市政府办公室印发了《强制推广应用卫星定位汽车行驶记录仪工作方案》，明确要求全市重点车辆必须将实时监控数据接入市政府指定的市级监控平台。

　　2010年11月11日，该市政府又召开政府工作会议，形成“市政府工作会议纪要2010年第79期”，重申了上述要求，并要求交警部门对未将监控数据上传至新时空公司平台的车辆，一律“不予通过车辆年审”。

　　这一系列会议纪要和文件犹如一块块巨石，打破了当地GPS运营市场的平静。

　　2011年1月26日，该市易流科技有限公司等3家汽车GPS运营商联名向广东省工商局投诉，反映该市政府在强制推广汽车GPS工作中的行政行为涉嫌滥用行政权力排除、限制竞争。3月25日，3家企业又向广东省人民政府法制办公室就该市政府上述行政行为提起行政复议。

　　广东省工商局经济检查局收到投诉材料非常重视，经过多方走访调查，排除重重阻力，终于查出了事情真相。

　　市政府存在限制竞争行为

　　强制推广应用GPS，是广东省政府加强道路运输安全管理的一项重要措施。2009年3月，广东省政府要求全省道路危险货物运输车辆等7类车辆必须在2010年年底前全部安装使用GPS，并将有关监控数据实时传输到省、市监控平台。广东省安全生产委员会办公室专门下发通知，要求各市“明确一个监管部门建设、完善数据接收基准平台”。

　　工商执法人员调查发现，截至2010年年底，该市共有GPS运营商11家，其中新时空公司、威霸公司、易流公司等运营商建有企业监控平台。在确定新时空公司自建的监控平台为市级平台以前，该市所有GPS运营商管理的车辆监控信息均由其直接上传至省级监控数据中心。由于市政府不恰当的介入，严重破坏了当地GPS运营商的市场竞争格局。

　　首先，新时空公司是GPS运营商之一，不具有政府行政管理职能，将其自行投资建设的卫星定位汽车行驶监控平台作为市级监控平台，实际上是限定其他GPS运营商接受新时空公司这一经营者提供的数据接收、上传和分发服务。

　　其次，新时空公司对该市其他GPS运营商预收2011年下半年每辆车每月30元的数据接入服务费，否则，其他GPS运营商的数据不能接入市级监控平台。这造成其他GPS运营商在接受政府监管时，不得不接受新时空公司提供的有偿服务。

　　最后，市政府要求市交警部门对未将监控数据上传至新时空平台的车辆采取不予通过车辆年审的强制措施，使得新时空公司变成了其他GPS运营商正常经营必须依赖的对象，严重破坏了该市汽车GPS运营服务市场的竞争格局。

　　工商机关依法建议获支持

　　工商机关认定，该市政府的行政行为超出了法定权限和上级有关政策要求，干预了企业正常经营活动，导致排除、限制竞争的后果，违反了《反垄断法》的规定，构成行政机关滥用行政权力排除、限制竞争行为。

　　《工商行政管理机关制止滥用行政权力排除、限制竞争行为的规定》（国家工商总局第五十五号令）中规定，省级工商局对省以下地方人民政府及其所属部门滥用行政权力排除、限制竞争的，可以向有关上级机关提出依法处理的建议。在国家工商总局的指导下，广东省工商局向广东省政府正式作出“依法纠正该市政府上述滥用行政权力排除、限制竞争行为”的建议。

　　2011年6月12日，广东省政府作出复议决定，认为该市政府上述行政行为违反《反垄断法》第八条、第三十二条和《道路交通安全法》第十三条的规定，属于滥用行政职权，其行为明显不当，决定撤销其具体行政行为。该市政府根据省政府决定，纠正了其滥用行政权力排除、限制竞争的行为，恢复了该市汽车GPS运营市场的竞争格局。

　　首起案件意义重大

　　北京大学经济法研究所所长、博士生导师盛杰民告诉记者，有人认为《反垄断法》禁止滥用行政权力排除、限制竞争行为没有必要。事实证明，这个规定是非常重要的。

　　对外经济贸易大学竞争法中心主任、博士生导师黄勇教授认为，这起案件意义重大。他希望各地政府通过这起案件对《反垄断法》有明确认识，增强守法意识和依法行政意识。他同时指出，这起案件也暴露了《反垄断法》第五章中有关法律责任规定的缺陷。工商机关对政府部门的违法行为只有建议权，如果地方政府不配合，工商机关也没有办法，企业合法权益无法得到保护。

国家工商总局反垄断与反不正当竞争执法局局长宁望鲁表示，解决滥用行政权力排除、限制竞争行为问题，不能完全依赖一部法律或一个部门。政府和社会各界都应增强反垄断法律意识，依法行政，这样才能营造公平竞争的市场环境，才能保证市场经济健康发展和国家的长治久安。

附：原文报道：

http://www.cicn.com.cn/content/2011-07/27/content_102134.htm

相关链接：国家工商行政管理总局网站