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《时代财经》:(屠新泉)不能说WTO完全被特朗普政府架空

发布时间: 2020年11月16日 浏览次数: 编辑: 雨晴

(来源:时代财经 2020-11-12)

屠新泉预计,拜登上台后应该不会阻挠非洲尼日利亚奥孔乔-伊韦阿拉当选总干事。

WTO总干事任免继续悬而未决。

11月9日,WTO推迟原定当天举行、批准尼日利亚人奥孔乔-伊韦阿拉成为该组织新任总干事的关键会议。遴选一波三折主要是由于特朗普政府早前在总干事遴选中投了唯一的反对票。

由于美国在程序方面的阻挠,WTO常设上诉机构一直无法开启法官“纳新”,负责处理国际贸易冲突的仲裁机构原来的七名法官,目前只剩下一名法官,导致该机构完全瘫痪。

之前,特朗普政府还指责WTO过度偏袒发展中国家,甚至出言进行威胁,要求将美国划入发展中国家的行列,否则就退出WTO。由于时任WTO总干事阿泽维多不肯低头,特朗普更是拒绝缴纳会费,导致WTO一度处于停摆状态。

据德国智库贝塔斯曼基金会的报告《25岁的WTO》指出,2017—2019年之间,贸易保护主义使得经济政策不确定性增大、不透明性增强,导致了投资和贸易量的缩小,进而使得经济成长变得很难。而WTO在近年来遭受的打压,则是贸易保护主义大行其道的反映。

该如何看待特朗普时期WTO的变化?拜登上台后,会给WTO带来什么变化?疫情之下,需要什么样的WTO引领世界经济走出泥淖?11月11日,时代财经专访了对外经济贸易大学中国WTO研究院院长、博士生导师屠新泉教授。

在屠新泉看来,特朗普对WTO的种种干预是企图“复辟”美国上世纪80年代在国际贸易格局的“一言堂”地位。

“当时美国有大国优势,可以利用自己的经济政治实力迫使他人执行裁决,接受自己的要求。美国要维护自己的贸易利益,不需要上诉机构,所以悬空仲裁机构的权力。”

屠新泉预计,拜登上台后应该不会阻挠非洲尼日利亚奥孔乔-伊韦阿拉当选总干事。拜登政府会让WTO各个机构重新恢复运转,同时,拜登会以同意开启大法官的遴选程序作为筹码,要求WTO的决策机制进行一定的改革,平衡美国国内的利益。

“至于其他国家能否接受,美国与其他成员国会有一个博弈的过程。”

WTO并没有完全瘫痪

时代财经:如何评价特朗普执政时期对WTO的干预?

屠新泉:首先,特朗普对WTO的态度是基于他认为制度化的国际秩序对美国是不利的,因为国际组织约束了美国的自由,多边主义模式不能充分发挥美国的实力优势。这也是特朗普主导美国退出巴黎协定、退出世界卫生组织等的原因。如此看来,特朗普政府对WTO的干扰尚算“手下留情”,并没有直接“退群”。

特朗普政府对WTO的干扰,美其名曰是“一种颠覆式的改革”。我认为,这是一种复辟,企图回到20世纪80年代“关贸总协定时期”。彼时关贸总协定的特点是没有强有力的争端解决机制,如果法官判定某一方输了,输的一方说“你说的不对”就否定了法官的裁决。

当时美国凭借大国优势,利用经济政治实力迫使他人执行裁决,接受自己的要求。特朗普认为美国要维护自己的贸易利益,不需要上诉机构,所以悬空仲裁机构的权力。

第二,这些都是特朗普非常个人化的做法。特朗普的性格就不喜欢被制度约束,也不喜欢被美国国内法约束。与此同时,他的做法也受到孤立主义外交思想的影响。在美国,孤立主义是长期传统,一战尤其二战以后,美国才走到了建立国际体系的阶段。

除此之外,特朗普这样的行事风格与他是房地产商有关系。房地产行业全球化色彩很淡,特朗普对全球化、贸易逆差顺差并无概念。他认为美国制造业的衰落、就业岗位的流失是自由贸易,尤其是与发展中国家的自由贸易带来的。

时代财经:有声音认为,在特朗普的干预下“WTO成为了一个被架空的世界贸易组织”,你怎么看?

屠新泉:从争端解决机制的角度来看,特朗普政府阻挠法官的任免对WTO影响较大,因为这直接导致上诉机制瘫痪。但另一方面,WTO的专家组是一直在运转的,这是美国不能阻挠的。此外,即便现在总干事职位空缺,WTO秘书处也一直在运转,不能说完全被架空。

实际上,相当一部分甚至一半以上的贸易案件并没有进入诉讼的程序,不需要启动法官判决的争端解决机制。比如一成员国提出对某个国家的贸易不满,一般情况下,请求提出以后会组织双方进行磋商,通过双边的协商来解决争端。

若是双方磋商不能解决争端,才会进入到专家组程序,专家组经过调研得出报告,如果有一方对专家组报告不满,才会进入上诉程序。大致来说,真正进入上诉阶段的案件只占案件总数的1/6左右。因此,上诉机构停摆的影响确实很大,但不能说WTO的争端解决机制完全瘫痪。

拜登倡导贸易自由化,但掣肘颇多

时代财经:拜登在11月7日所做的胜选演讲中强调,他将建立一个同美国多元化相匹配的多元政府。一些媒体报道列出的拜登政府部门领导可能的人选名单,在美国贸易代表人选会有曾任世界贸易组织法官、美国贸易代表办公室总顾问、在贸易和国际经济领域拥有丰富经验的詹妮弗•希尔曼(Jennifer Hillman),以及曾在奥巴马政府担任美国贸易代表等职务的米里亚姆•萨皮罗(Miriam Sapiro)等人。拜登政府可能如何开展在WTO中事务?从其人事任命的名单中,能否看出端倪?

屠新泉:拜登上任后,WTO的状况会比特朗普好转很多。我也认识名单提到的詹妮弗•希尔曼这位前任法官,她总体对WTO是友好的。

另外拜登的团队可能相当一部分是从奥巴马政府时期继承过来的,会较多继承奥巴马时期的政策。

在总干事的任命上,拜登上台后应该不会阻挠尼日利亚籍奥孔乔-伊韦阿拉的当选。拜登政府会让WTO各个机构重新恢复运转,例如拜登会同意开启大法官的遴选程序,但他可能会提出一些条件,使得其他成员接受美国的一些要求。

需要指出的是,美国前段时间对WTO的程序有一定的意见,并不完全是特朗普个人的缘故,美国国内对WTO体制本身存在一些不满。拜登有可能会利用大法官选举作为筹码,要求WTO的争端解决机制进行一定的改革,平衡美国国内的利益。至于其他国家能否接受,美国与其他成员国会有一个博弈的过程。

时代财经:此前,特朗普政府指责WTO过度的偏袒发展中国家,甚至还出言对WTO进行威胁,要求将美国划入发展中国家的行列。拜登政府对WTO关于发展中国家的做法持什么样态度?

屠新泉:拜登不会这样做的,特朗普的做法是“流氓式”地胡说八道。但是,美国的确在整体上认为WTO对发展中国家的特殊和差别待遇有悖美国利益,认为一部分发展中国家利用这些优惠待遇获得了不公平的竞争优势。

持这一看法的不仅仅美国,其他多数发达国家也都有这样的想法。他们认为,发展中国家随着国际竞争力的提高,应该承担更多的义务,或者要求一些发展水平较高的发展中国家在市场开放和规则承诺上要与发达国家看齐。

拜登上台后,他可能还会提这方面的问题,但不会说“我们美国也是发展中国家”这种自降身份的话。拜登政府会要求发展中国家做出更多开放承诺,或者放弃特殊和差别待遇。

时代财经:在总体对外贸易上,拜登政府可能会采取什么样的策略?美国是否有可能重新加入TPP(跨太平洋伙伴关系协定)?

屠新泉:拜登是民主党内的自由派,他的施政理念与克林顿、希拉里、奥巴马的较为接近,跟民主党内民粹派伯尼-桑德斯则不太一样,拜登更倾向于自由贸易。

拜登在国会任职的30余年里,一直秉持支持自由贸易和全球化的理念。拜登支持1994年北美自由贸易协定(NAFTA),支持中国在2001年加入WTO。担任副总统期间,他还大力支持时任总统奥巴马提出的TPP。

 

当下,若拜登是像当年克林顿那样大力推动贸易自由化是很有困难的。现在民主党内部的分裂很严重,拜登能当上总统,很大程度上对桑德斯以及民主党内民粹派有一定的妥协,所以拜登不会在贸易自由的倡导上走得太远。

即便是四年前希拉里也不会公开说“我支持TPP”,拜登在竞选期间也从来没有提过。如果他太激进地推动贸易自由化政策,可能得罪民主党部分人,对他未来的执政造成不利的影响。

另一方面,从现在美国贸易政策的基本走向来看,拜登特别强调民主党的传统,如环保、人权、女权等议题,贸易自由化可能不会像以前那么高调与坚决。预计拜登会对贸易自由化政策加上很多条件,比如像他的竞选纲领里面提到的——要让美国中产阶级繁荣的贸易政策等。

所以,美国在是否要重新加入TPP的问题上面临较困难的局面。重新加入TPP还是重新谈判,具体形式也很复杂,拜登在实际行动中也可能面临很多的阻碍。

警惕滥用国家安全倡导的产业回流

时代财经:WTO成立25年,怎么评价WTO在世界贸易方面的贡献?近年来逆全球化的思潮愈演愈烈,会对WTO带来什么影响?

屠新泉:这25年间关贸总协定(GATT)/WTO成员的平均关税大大降低。1988年至2016年期间,最惠国关税(MFN)平均降低约9个百分点,从17%降低到8%。

WTO对全球贸易发展的贡献是非常大的,但严格来说,这不单单是WTO的功劳,因为大部分是1995年WTO成立之前乌拉圭回合协议的结果。在该协议之下,很多国家都降低关税率,包括开放各种服务贸易等。

 

WTO成立以来,我认为最大的贡献是把中国纳入进来。而从贸易自由化的角度来看,WTO对世界贸易的增长起到了非常大的推动作用,扩大了世界市场的范围,拓展了世界市场的边界,降低了贸易壁垒。另外像对投资、知识产权等新问题,制定了若干规则,是推动全球化最重要的力量,为全球贸易建立了很好的制度基础。

近年来逆全球化表现比较明显,包括英国脱欧,特朗普当选等标志性事件。这些问题的关键还是在于这些国家国内收入分配差距,国内不同族群之间对立加剧。这些问题在美国体现得最明显,社会的对立情绪很强,无法对全球化形成共识。

特朗普的当选在一定程度上是这种逆全球化思潮的表现,也是特朗普对WTO采取破坏政策的国内根源。

时代财经:新冠肺炎疫情是二战后影响面最大的全球性事件之一,是人类命运共同体面临的一次重大挑战。疫情后,各国在经济上总体呈现哪些问题?需要一个怎么样的WTO,才能使得各国精诚合作走出经济的泥淖,早日恢复经济发展?

屠新泉:疫情带来两方面的影响,一是让大家意识到全球化确实很重要,要是没有全球贸易,一个国家再富有也不可能生产所有的东西。比如像瑞士这样的发达国家,其医疗系统也非常先进,但口罩都得进口。

虽然有一段时间,有的国家采取了出口限制等措施,但在WTO的斡旋、统计通报、汇总分析等工作下,因疫情而导致的贸易限制的措施不多。各国都意识到这种限制并没有什么好处,没有一个国家真的能完全独立自主。

另一方面,这种相互依赖也给各国带来了警惕——连关键的、救命的物品都得靠其他国家生产,各国会反思“我是不是依靠别人太多”,因此愈发强调供应链的安全运行。

这些忧虑与警惕形成一股产业回流潮或是产业链的近岸化趋势,目的是确保本国或者本地区的供应链相对安全,减少对其他国家的依赖。疫情下,包括美国、欧洲、日本都有要求在中国的企业回流,给它们提供补贴。目前还不能预估这种趋势能持续多久,但这是违背经济规律的,不可能长时间持续的,从短期来看会有影响。

WTO对待这一事情的态度是,这些政策一般是以国家安全、经济安全为由启动的。从贸易的角度来看,WTO主张防止滥用国家安全的名义来限制贸易,对产业回流保持冷静与克制。与此同时,WTO更重要的是要防止一些突发情况导致贸易断流,降低这些国家对涉及安全方面的产业,依赖其他国家而强推产业回流的顾虑。

 

 

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