孙洁：建立社会化风险分担机制 以缓解养老机构风险压力

（来源：华夏时报 2019-03-18、中国经济时报 2019-3-12 ）

近日，一位89岁高龄的老人在养老院摔伤，官司打到法院，养老院被判处承担全责。有消息称，从老人入住养老院那天起，就受到了院方上下的高度重视，将他的护理等级定为一级。在发现老人因行动不便偶有摔倒现象发生后，院方更将他的护理等级升至专护，提供24小时专门护理。然而，意外还是发生了。

“目前，我国养老机构的败诉率偏高，这一状况在一定程度上反映了国内养老机构管理规范化水平良莠不齐、硬件设施条件差距较大的客观状况，但同时也折射出养老行业从业难度大、风险高的尴尬现实，这不仅影响了从业者对养老机构发展前景的信心，甚至引发了对养老机构行业困境的担忧，使得原本有意投资养老机构的社会资本望而生畏，不利于养老服务行业的良性发展。”全国政协委员、对外经济贸易大学保险学院副院长孙洁表示。

养老机构败诉率居高不下

一方面是养老机构及床位数量不能满足老年人的需求，另一方面却出现了养老机构老年人发生意外引起的法律纠纷呈上升趋势，养老机构败诉率居高不下已严重制约了这个领域的发展。

“随着养老院数量增多，因老人伤害事故引发的民事纠纷也将不断增加，不管老人自身的身体状况如何，一旦老人出了事，养老院都脱不了干系。”一临终关怀医院的副院长表示，养老机构规避风险最好的方式是上商业保险，这样可以大大减少意外发生支付的赔偿金额，但是，养老机构本身就不是赚钱的领域，尤其是民营养老机构根本拿不出这笔钱。

孙洁在其提案中表示，首先，就养老机构的投资者来看，由于养老机构具有投资大、利润低、回报周期长的特点，除少量的公办养老机构由政府提供资金保证外，大量的民办养老机构资金投入需要依靠社会资本的参与。目前大部分养老机构因资金不足造成设施设备陈旧落后、员工队伍素质偏低、流动率偏高，已经成为制约养老机构发展的主要“瓶颈”，并可能成为引发养老机构运行风险的间接原因。其次，养老机构的管理者对于风险管理起着十分关键的作用，尤其是养老机构负责人。养老机构的管理规范化程度、管理制度是否健全、风险管理计划的制定与执行、工作人员的专业技能培训等无不与养老院管理者的能力有关，因而养老机构管理者是养老机构运行风险的决定性因素。

除此之外，孙洁表示，在高度多元化的社会中，各级政府职能部门、其他资源提供者、行业协会、舆论媒体和社会公众等也对养老机构运行风险产生重要影响。在养老机构的发展过程中，各级政府对整个养老机构的扶持力度不断加大，不仅要加快法律法规的制定与完善，而且还要通过政策扶持、资金补贴、人员培训、监督评估等各种方式来保证养老机构的服务质量，从而起到降低养老机构运行风险的作用，政府是养老机构最主要的社会利益相关者。行业协会则立足于行业发展的高度，通过信息沟通、行业评估与人员培训等途径起到交流、沟通与促进发展的作用。

建议建立社会化风险分担机制

随着老龄化的加速，民众对养老机构的需求越来越高，养老机构的设立速度已不能够满足需求的数量。记者通过梳理民政部近年来的数据发现，近六年来，养老机构的床位增长率持续走低，2013年的数据是18.9%，2014年是17%，2015年是16.4%，2016年是8.6%，2017年这个数据仅为2%，而与2017年相比，2018年的养老机构床位数则又减少了13.5万张。这些和我国老龄人口的快速增长形成了反差。

养老市场的规模越来越大，对养老机构的需求越来越多，而养老机构所担负的风险使得很多投资者不敢涉足这个领域，进而使得养老床位的增长率逐年放缓，最终难以满足老年人的需求，这一矛盾日渐凸显。

就此，孙洁建议，第一，建立社会化风险分担机制以缓解养老机构风险压力。首先，建立与完善专门规范养老机构运行的法律法规，为养老机构的正常运行以及风险化解提供法律保障，如规定养老机构的最高赔偿额度，明确意外事故与责任事故的责任认定等；其次，通过立法强制养老机构参加机构综合责任险，并将此纳入养老机构的执业条件和年审必备条件之一。同时政府在政策上予以配套支持，对参加机构综合责任险的养老机构，政府给予每位入住老人相应的财政补贴。

第二，完善养老机构风险管理机制以降低风险发生率。一是要制定养老机构行业的服务标准和收费标准，引导养老机构实现从价格竞争到服务品质竞争的转变，从而提升整个养老行业的服务水准；二是要建立统一的、规范化的入住老人评估标准，并将评估结果以及今后可能出现的问题明确告知家属，必要时须同家属签订风险分担协议或风险入住协议，通过协议来明确规定家属和院方的责任和义务；建立对老人身体健康状况的定期、不定期的再评估制度和专门护理服务计划和风险档案，并告知家属；三是要建立规范的沟通制度；四是做好风险易发点的检查与监控，经常性对机构内事故易发的卧室(如床边、座椅)、卫生间、浴室、楼梯、走廊等存在的风险进行检查、预测，必要时采取技术措施对设施进行改造，做好风险易发点的风险防范和监控工作。

第三，加强养老机构员工培训以形成全员风险管理的组织文化。

由于养老机构运行风险的存在有其必然性，即使养老机构拥有最有知识的员工、最精良的政策及工作程序、最高水平的信任，也不可能完全避免风险的发生。因此，开展养老机构风险管理的最终目标是通过优质的服务，尽可能地预防和减少风险的发生，并在行业内提高风险管理意识，加快实施行业安全标准，才能从源头上真正降低机构运行风险，从而提升与保证养老机构住养老人的生活质量。

首先，明确长期护理保险的养老保障属性；其次，在不增加现有企业缴费负担的前提下，从基本养老保险用人单位缴费的20%统筹基金中划转1%建立长期护理保险基金，并适当增加个人缴费负担。与降低养老保险费率同步，在缴费阶段划转用人单位缴纳的1%养老保险费建立长期护理保险基金，不仅符合长期护理保险的养老保障功能，而且有利于夯实多元筹资机制，实现资金来源稳定、筹资渠道和制度推进的可持续性。

经过20多年的建设和发展，我国社会保障体系全面搭建起来。在我国人口老龄化进程不断加快的条件下，我们所面临的社会风险不仅有工业化所带来的工伤、疾病、老年、失业等风险，而且增加了人类步入老龄社会所产生的长寿风险和失能风险。许多国家面对人口老龄化所带来的失能风险时，一般会通过建立长期护理保险，以化解和分担老年人因慢性病而带来的生活不能自理而产生的家庭负担、经济支出和精神压力。目前，我国城镇企业职工月均养老金不到3000元，除了日常开支以外，还要支付医疗费用。因此，仅仅依靠基本养老保险金无法支付失能老人社会化养老护理服务费用。而长期护理保险正是为了应对人口老龄化冲击，化解失能老人的依赖性风险，为生活不能自理的老年人分担护理费用的一项制度安排。

回归长期护理保险的养老功能和养老保障属性

长期护理保险具有老年保障功能，它能解决在养老保险保障水平较低的情况下，为失能老人的社会护理服务分担护理费用。养老保险仅仅具有经济保障的功能，提供现金给付的待遇，符合领取条件的退休人员定期、定额领取养老金；而长期护理保险兼具经济保障与服务保障功能，以实务给付待遇、提供护理服务为主要保障方式。

按照中央部署，人社部于2016年6月底印发了《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》（人社厅发[2016]80号），在15个城市进行长期护理保险制度试点。在试点之初，明确提出资金来源主要由个人、社会、单位、财政、医保五方面组成。然而，虽然多元筹资架子搭起来了，实际效果不是很理想，大部分资金来源还是靠医保基金。多数试点地区采取以医保基金“平移”为主的筹资路径，即划拨医保基金结余0.2%—20%不等的比例建立长期护理保险基金。比如，成都市的筹资基本是从现有职工医保（与其制度覆盖范围一致）基金中“平移”，具体标准：单位按缴费基数的0.2%从医保统筹基金划拨，个人按缴费基数的0.1%—0.3%从医保个人账户划拨。上海市也是采取医保基金“平移”的筹资方式，对职工医保参保人员，按单位缴费基数的1%划拨；对城乡居民，则按60岁及以上参保人员每人每年1500元的标准从居民医保基金中划拨，等等。

长期护理保险现行筹资模式的不稳定、不可持续性

目前，以医保基金结余划转或称“平移”为主的筹资方式是不稳定、不可持续的。

首先，各统筹地区医保基金支出压力较大，部分地区的统筹基金正在面临穿底的危险。

目前，我国医疗消费水平的过快增长和医疗保险待遇水平的普遍过快提高形成医保基金的安全隐患，致使医疗保险基金较为脆弱。2013年，全国有225个统筹地区的城镇职工医疗保险统筹基金出现当期收不抵支，其中22个地区的统筹基金累计结余出现赤字，而城镇居民医疗保险基金当期收不抵支的统筹地区达到108个。在长期护理保险两年的试点中，医保基金负担太重，现在长期护理保险的筹资比例中医保基金占79%，个人占15%，财政不到8%。这意味着，长期护理保险从一开始试点在筹资机制上就不具有财务可持续性和可复制性。这将影响未来制度定型的质量和保障功能。

其次，受生育保险与医疗保险合并实施的影响，医疗保险基金面临的风险具有较强的不确定性。2017年元月，国务院办公厅印发了《生育保险和职工基本医疗保险合并实施试点方案》（国办发〔2017〕6号，以下简称“两险合并”），经全国人大常委会授权，自2017年元月开始，在河北省邯郸市等12个城市陆续开展工作，试点期限为两年。“两险合并”实施试点方案提出将生育保险基金并入职工基本医疗保险征缴和管理，生育保险基金账户和职工医保基金账户合二为一。

然而，从生育医疗保险统筹基金运行角度看，情况并不乐观。全国试点方案自2017年元月开始实施至今，多个统筹地区生育医疗保险基金直接由去年的结余转为收不抵支，快速消化基金滚存结余。2016年国家实施全面“放开二孩”政策，不仅二孩生育人次显著增加，而且各地为了鼓励生育，普遍延长产假，导致生育津贴很快出现超支现象。

政策建议

笔者认为，目前试点中长期护理保险的筹资渠道和筹资方式不合理、不可持续。为此，笔者建议，在不增加现有企业缴费负担的前提下以及适当增加个人缴费的条件下，划转用人单位养老保险缴费1%建立长期护理保险基金，同时，参保个人从每年人均100元开始缴费，以此构建稳定可持续的长期护理保险筹资机制。

首先，部门之间进一步加强政策协同。在国家医保局、人社部、财政部和民政部之间进一步加强政策协同。在参保机制上，长期护理保险应当继续采取“跟随医疗保险”的做法，将医疗保险的参保人自动默认为长期护理保险的参保人，这符合国际惯例与我国国情；在基金筹集上，则应独立筹集资金，而不是继续从医疗保险基金结余中划转，应另谋筹资途径、探寻资金来源；在保障范围和护理服务范围上，则应以突出居家和社区护理、护理服务实物给付、生活照料为主，以机构护理、现金给付和医院医疗服务为辅。

其次，在认识上，明确长期护理保险不是医疗保险的延伸，也不是医疗保险的组成部分。长期护理保险作为一项独立的社会保险制度，不仅应该独立筹资、单独运行，而且应该分别建账、独立核算。同时，长期护理保险与医疗保险之间在保障范围、责任界限和服务内容上各不相同。在待遇给付上，突出保障生活照料服务、弱化医疗护理服务的费用补偿，按照养老护理服务发生的地点和属性标准加以界定。对医疗机构中的医疗护理服务由医疗保险基金支付，对社区、养老机构和居家护理服务应由长期护理保险基金提供给付，对医疗机构转型为护理院里所发生的护理费用不应由医疗保险基金支付，而应由长期护理保险基金提供费用支持。在制度建设中，对上述内容应加以严格界定和规范。

第三，清晰定位长期护理保险制度的养老保障功能。养老保险与长期护理保险均属于老年保障体系，前者通过养老金发放实现现金待遇给付、定期定额领取；后者强调对失能老人提供护理服务保障，依据不同的失能等级评估提供不同的护理服务。养老保险保障老人的基本生活，护理保险分担失能情况下老人的护理费用；二者互相影响、相互促进、协调发展，共同搭建老年人体面、互助、有尊严的老年生活。因此，在制度的覆盖群体上，我国现阶段社会长期护理保险制度应以65岁以上失能老人为保障对象，而不宜将全生命周期、各年龄段人口统统纳入保障范围。

第四，在筹资方面，鉴于长期护理保险的养老功能、老年保障的属性，以及与养老保险密不可分的联系，建议从养老保险用人单位缴费中划转1%建立长期护理保险基金。长期护理保险基金划拨应该来源于缴费阶段资金的划转，而不是结余阶段基金的划拨，避免受基金结余规模的影响；应该来自于城镇职工基本养老保险用人单位缴费划转，而不是基本医疗保险基金的结余，以保障资金来源的持续、稳定。具体来说，应该从城镇职工基本养老保险用人单位20%的缴费中划拨1%建立长期护理保险基金。毕竟，基本养老保险属于强制社会保险，由用人单位和职工双方共同缴费进行筹资、建立统筹基金。我国目前失能老人规模约为4000万人，从用人单位养老保险20%的缴费中划拨1%，特别是在由税务部门全责、全额征管社会保险费的情况下，足以支付现有失能老人的护理费用。

第五，个人适当承担缴费责任和一定的自费比例。借鉴日本等国经验，由失能老人自负10%—15%的护理费用，适当增加人们的费用意识和成本意识。

附：原文链接：

http://finance.sina.com.cn/roll/2019-03-16/doc-ihsxncvh2881389.shtml

http://jjsb.cet.com.cn/show_506886.html