《前线》：（王敬波）健全完善深化接诉即办改革的法规体系
来源：《前线》2023年1月刊 责任编辑：罗颖 白延龙
北京学习平台2023-02-23
作者：王敬波
党的二十大报告强调：“完善社会治理体系，健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能。”接诉即办是首都基层治理的改革创新，是落实以人民为中心的发展思想的生动实践。2021年9月，《北京市接诉即办工作条例》正式施行，接诉即办改革在制度与法律层面完成了衔接，通过法治保障改革的路径，在法治下推进改革，在改革中完善法治，不断提升法治为民水平。
确保深化接诉即办改革在法治轨道上运行
整体治理与行政组织法治。北京接诉即办工作是整体治理理念的深刻践行，是整体性政府改革的生动实践。《北京市接诉即办工作条例》将接诉即办改革实践以立法形式固化，为深化改革提供了制度框架，极大地推动了接诉即办的行政组织法治化，促进北京城市治理在制度、法治轨道上运行。接诉即办改革在整体治理理念的驱动下，以信息化为支撑，通过建立开放共享的数字管理服务平台，从行政机构物理整合到行政机制体制化学融合，为民众提出诉求提供最为便捷化的渠道，实现了技术赋权。构建12345接诉即办平台是数字政府建设的生动实践，是数字化时代数字技术推动政府职能转变、厘定政府权责边界、实现资源有效配置的改革成果。
从部门各自为政到部门协同。传统行政组织体制机制下，政府采取“一元治理”模式，即对民众反映的诉求，部门之间各自为政现象凸显。2018年，北京市启动“街乡吹哨、部门报到”改革，在一定程度上提高了政府服务群众的响应能力，但是并未突破“一元治理”模式。2019年，接诉即办改革正式启动，通过完善“接、派、办、评、报”全链条工作流程，以12345市民服务热线及其网络平台为重要载体，将市、区、街道（乡镇）、社区（村）以及各有关部门连通起来，在纵向和横向两层面均形成了多元联动机制，实现向多元治理模式的转变。
2021年，《北京市接诉即办工作条例》的出台为多元协同治理提供了法律保障。建立了分级协调办理机制，按照权责对等的原则，明确对本级难以解决的重点、难点诉求，由上级党委和政府、行业主管部门协调解决。建立了联动办理机制，针对跨行业、跨区域的复杂诉求，由主责单位牵头负责，明确协办单位，拆分诉求事项，细化职责分工，协同推进解决。明确了研究探索历史遗留问题、超出市属管辖权、央地协调等难点问题的办理机制。接诉即办改革以民众诉求为驱动，围绕群众诉求和问题，创造性地提出下沉街乡分级监管机制，通过整合服务、部门协同，破解了传统城市治理碎片化、条块分割的困境，明确了政府各部门职责边界，推进政府职能的转变。
立法固化助推接诉即办改革跃上新台阶
接诉即办制度机制更加健全。配套制度体系基本形成。针对分类处理、精准派单、主动治理、科学考评等关键环节出台配套文件35项，细化派单目录2395项，制定接诉即办公开工作试行办法，印发深入推进治理类街乡镇整治提升工作实施方案，修订完善考评办法。目前全市各区均按规定建立了“吹哨报到”双考核机制，督促“报到”部门履职尽责。“14＋N”配套制度体系基本完成，全市层面出台配套文件35项，各市级部门制定配套制度、方案等共计84项，各区共计1425项，重点涉及健全精准派单机制、推进首接负责制、完善主动治理制度和完善数据共享机制。
深化主动治理提升治理效能。接诉即办通过加强风险研判、强化源头治理，努力将矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态。特别是以下沉、赋权、增效为重点，运用新时代“枫桥经验”，采用赋能网格化治理等模式，强化街乡党组织在基层治理中的领导作用，深入推动治理力量和资源下沉，全力做到“小事不出村社区、大事不出街乡镇”，加强主动治理，深化未诉先办。
共治共享社会治理格局更加成熟。对支持和引导社会力量和公众参与诉求办理和社会治理作出规定。注重健全协同联动机制。完善央地联动、上下联动、多元参与、居民自治等机制。建立央产小区接诉即办共同治理议事协调机制，通过诉求告知、联席会商、数据共享等方式联动解决问题。注重发挥公检法司协同联动作用，政法机构全面融入接诉即办改革。积极引入企业等市场主体，强化激励协同机制。
构建向主动治理转化的工作机制
缓和诉求供需矛盾。当下热线接诉能力与群众诉求之间的供需矛盾愈加凸显。缓和诉求的供需矛盾是一项系统性工程，需要从廓清诉求范围、提高工作效率、完善政府整体服务能力等多方面入手。在优化工作机制层面，有必要以提高派单精准度、提升座席员工作能力、优化派单目录等为抓手，同时加强与行政诉讼、行政复议、行政裁决、行政调解、信访工作、基层自治等领域的协同。最后，着重提升公共服务机关自身的办事能力，从减少需求的角度进行源头治理。
增强协同办理实效。一方面需要加强体系建设，扩大改革协同力量，尤其要加强接诉即办队伍建设，进一步增强基层工作力量。另一方面持续探索运用市场机制和多元力量参与接诉即办，不断完善共建共治共享的基层治理格局。
全面推进主动治理。坚持系统治理、源头治理，深入推进“每月一题”。探索更多“小切口”改革，更有针对性、靶向性地推进综合治理、集成改革。推动接诉即办与放管服改革、优化营商环境等改革深度融合，优化顶层设计，发挥系统治理协同优势。
加强工作保障制度。加强组织保障和人力保障，包括健全考评制度，强化对开展主动治理和解决疑难复杂问题的考评激励，完善第三方评估机构参与机制；优化人力保障机制，建立健全常态长效制度，切实提升各有关单位工作人员的政治、法律、业务素质和工作能力。加强数据保障，由市民热线服务机构对相关数据进行全口径汇总，实现互联互通、信息共享；强化数据融合，优化智能统计分析、城市预警等功能；提升民生大数据分析能力，为科学决策、精准施策提供支撑；建立健全市民热线服务机构保护数据利益的有效措施，坚决杜绝损害保守国家秘密和保护商业秘密、个人隐私的情形；进一步妥善建立、运行、管理和维护热线数据库，为公众提供咨询、查询服务。
深化接诉即办改革与健全法规体系同步推进
细化配套规范。在《北京市接诉即办工作条例》制定之初，即考虑到哪些条款需要通过规范性文件或配套立法补充以及在执行中如何处理好与依法办理关系的问题。要根据条例实施后现实情况与制度目标之间的差距，从细化配套规范的层面作出进一步的规定，比如：出台协同单位配合首接单位回应群众诉求的激励与约束办法；明确政府与市场化途径办件的具体边界与协同配合办法；明确“全面接诉”要求下对提出不合理诉求者的实际约束规则；明确疑难复杂诉求会商后派单的认定标准；出台协同联动在京中央和国家机关、国有企业单位诉求办理的指导意见。
制定接诉即办行政法规。接诉即办改革已经进入深水区，法律制度之间摩擦、改革与法治的矛盾将成为突出问题。或是触及到了行政组织的根本性变革，或是囿于地方性法规的效力有限，既有的法理和规范已难以有效回应，继续优化工作机制或是制定细化配套规范是不能够予以解决的，建议制定接诉即办行政法规予以弥合，形成立体完备的接诉即办法规体系。
首接负责制与行政权限的法定配置之间的矛盾、多部门权限不清与协同机制之间不畅的问题。因权属交叉等原因，部分诉求在办理过程中仍存在推诿现象。需进一步为基层减负、调动基层积极性。对基层指导督促力度不够，仍存在工单在社区（村）“空转”现象。接诉即办改革创造性地通过整合服务而非部门的方式，低成本地优化了条块分割带来的体制性问题，但“统筹协调、指挥调度”办理机制在现行法上处于相对真空的地带，与地方人大和组织法之间具有较大的空间和缝隙，有必要通过立法授权、明确程序规范。
线上政府与线下政府的融合问题。12345市民服务热线平台建设还需优化。接诉即办模式天然具有整体性政府数字整合优势，需要进一步深化用数据治理向对数据治理、公共服务的供给侧向公共服务供给侧与需求侧并重的两大转变，促成线上政府与线下政府的融合。
央地协同、军地协同等地方性法规难以解决的体制性问题。北京市有大量在京中央和国家机关、国有企业单位，而根据属地原则，相应的纠纷、诉求也经由在京的诉求人进入到接诉即办的工作范畴中。接诉即办作为地方性改革，《北京市接诉即办工作条例》作为一部地方性法规，无法对相关主体实现有效的规范。
规范共性问题。北京市接诉即办改革已经通过地方性法规的立法，实现了一地的阶段性法治化。广州、西安、深圳、呼和浩特等城市学习借鉴建立接诉即办机制，进行了一系列的改革。对于一些共性的问题有必要通过行政法规的形式在全国加以规范。（作者系对外经济贸易大学副校长）
来源：《前线》2023年1月刊
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