（来源：《中国石油和化工》 2026-06-28）

2026年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《碳达峰碳中和综合评价考核办法》（下称《办法》），将石油消费总量列为五大刚性控制指标之一，与煤炭消费总量、碳排放总量等一并纳入地方政府政绩考核。《办法》以刚性考核倒逼能源转型与产业升级，将深刻重塑我国能源结构、产业格局与发展方式，为保障国家能源安全、加快发展方式绿色转型、培育新质生产力提供关键制度支撑。

强化考核刚性，锚定石油消费达峰目标

“十五五”时期是我国碳达峰的攻坚期、决胜期，按照国家部署，在确保如期实现2030年前碳达峰目标的基础上，需同步完成煤炭和石油消费达峰、2030年碳排放强度较2005年降低65%以上、非化石能源消费占比达到25%等目标。

记者了解到，《办法》构建了5项控制指标+9项支撑指标的完整考核体系。其中，控制指标为碳排放总量、碳排放强度降低、煤炭消费总量、石油消费总量、非化石能源消费占比，是对实现碳达峰目标起决定性作用的指标；支撑指标包括节能、工业、城乡建设、交通运输、公共机构、碳排放权交易等领域具有代表性且对“双碳”目标具有支撑作用的指标。

值得关注的是，《办法》作为碳排放双控制度体系的关键制度，正式将碳排放双控要求纳入党内法规体系，将有力督促地方党委和政府坚决扛起碳达峰碳中和责任、抓好工作落实，确保如期实现“双碳”目标。华泰证券发布的研报称“控制指标全部达标才能评为‘优秀’，1项及以上控制指标不达标则直接‘不合格’，考核结果将与地方党委和政府领导班子选拔任用、监督管理直接挂钩，问责力度远超以往任何一份碳减排文件。”此外，开展评价考核也将进一步发挥碳达峰碳中和的战略牵引作用，加快推动能源转型和产业升级，加紧经济社会发展全面绿色转型，降低全社会对化石能源的依赖。

有关专家指出，“十五五”时期是实现碳达峰的收官期，作为能源供应的主体，煤炭、石油等化石能源仍是推进碳达峰的重点领域。同时，在这一时期，煤炭、石油消费呈现达峰趋势，有必要顺应这一趋势，推动煤炭、石油等消费达峰顺利实现，为能源结构调整和节能降碳深入推进打下更好基础。

“中办、国办联合印发了《碳达峰碳中和综合评价考核办法》，这一重要文件标志着我国在国家层面上的能源和环境政策迈向了一个新的里程碑。” 对外经济贸易大学中国国际碳中和经济研究院执行院长董秀成表示，石油消费总量控制作为“双碳”考核的五大关键指标之一，与煤炭消费总量并列，首次以硬性考核指标的形式纳入地方政府的政绩考核范畴。这一政策的出台，无疑是我国应对全球气候变化、推进绿色低碳发展、实现可持续发展的重大战略决策。

据有关部门综合研判，结合我国新能源快速发展态势，化石能源消费占比将不断下降，预计“十五五”时期煤炭、石油消费将陆续达峰，2030年化石能源消费占比将低于75%。其中，煤炭消费量预计2027年前后达峰并进入平台期，电力、化工行业用煤将保持增长，钢铁、建材、民生等用煤稳中有降。我国“燃料”属性的成品油消费量已达峰，“原料”属性的化工用油将保持一定增长，石油消费量预计2026年前后达峰。

化解外部风险，提升能源自主可控水平

近期，全球能源市场剧烈震荡，受中东战事等地缘政治冲突持续升级影响，国际原油价格大幅上涨，全球能源供应链稳定性受到严重冲击，市场不确定性显著上升。世界银行近期发布4月大宗商品市场展望报告预计，即使中东战事引发的严重供应中断能在5月结束，2026年全球能源价格也将大涨24%。报告预计，2026年布伦特原油期货价格均价为每桶86美元，较去年大幅上涨。高盛则于4月26日再度上调油价预测，预计第四季度布伦特原油均价为90美元/桶，西得克萨斯中质原油均价为83美元/桶。

我国是世界第一大石油进口国，我国油气对外依存度长期高位运行。国家能源局最新数据显示，1—3月，我国原油产量5480万吨，同比增长1.3%；原油进口量14683.8万吨，同比增长8.9%。国际油价上涨不仅直接增加我国原油进口支出，加大贸易收支压力，还会推升交通运输、石化、化工、物流等行业成本，最终传导至终端消费领域，对宏观经济稳定运行构成潜在挑战。在此背景下，通过制度性手段管控石油消费总量、降低对外依赖，显得尤为迫切和重要。

“通过实施石油消费总量控制政策，我国可以在一定程度上有效减少对石油进口的过度依赖，从而显著降低因国际能源市场动荡所带来的各种风险。”董秀成表示，这种策略将有助于我们更好地掌控自身的能源命脉，将能源的“饭碗”牢牢端在自己手中，进而大幅增强国家能源自主可控能力。

此外，石油消费总量控制政策的实施，还将进一步引导和倒逼我国产业结构向更加绿色、低碳、高效的方向发展。“一方面，通过控制石油消费总量，我们可以有效遏制一些高耗能、高污染产业的发展态势，为新兴产业腾出更大的发展空间。另一方面，实施石油消费总量控制还将推动传统产业的节能改造和技术升级，提高资源利用效率和环境友好性。”董秀成谈到。

值得注意的是，煤炭和石油消费达峰可能带来煤炭、炼化行业产能结构性问题，加剧行业“内卷”、存量投资搁浅等，出现“增产增收不增利”现象，可能增加能源稳产保供的不确定性，也会对当地税收和就业带来阶段性压力。有关专家指出，要强化产能调控指导，持续优化结构和布局。统筹推进石油行业“减油、增化、提质”，统筹煤炭新增与退出产能接续。加快建设重点大型煤炭基地，持续扩大先进产能比例。加快推动油气管网互联互通，提升“全国一张网”覆盖范围和运营效率。完善煤炭、炼油产能监测预警机制，引导企业及时调整投资和生产经营。鼓励优势企业通过市场化手段开展兼并重组，推动煤炭、炼油等低效产能有序退出。

构建新型体系，抢抓能源转型发展机遇

实现石油消费总量达峰、推动化石能源有序转型，本质是能源体系的系统性重构。相较于传统能源体系，新型能源体系是以非化石能源为供应主体、化石能源为兜底保障、新型电力系统为关键支撑、绿色智慧节约为用能导向，清洁低碳安全高效的能源体系，是我国实现能源绿色低碳转型的必由之路。

截至“十四五”末，我国已初步搭建起新型能源体系基本框架，能源生产总量突破50亿吨标准煤，年用电量突破10万亿千瓦时，建成全球规模最大的清洁低碳能源体系，非化石能源消费占比达到21.7%。

国家发展改革委副主任王昌林表示，近期国际形势变化对我国油气进口带来的影响，国家采取综合措施，有力保障国内油品供应充足、市场运行平稳，充分体现了我国新型能源体系的建设成效。“十五五”时期，我国将加快推进新型能源体系建设，预计到2030年，非化石能源供应规模较2025年显著增长，2035年在2025年基础上实现倍增。

从落地布局来看，“十五五”时期，我国将加快西北风电光伏、西南水电、海上风电、沿海核电等清洁能源基地建设，积极发展分布式光伏、分散式风电，因地制宜开发生物天然气、非粮生物质纤维素燃料乙醇、生物柴油、可持续航空燃料、绿色甲醇（氨）、地热能、海洋能等新能源，推进氢能“制储输用”全链条发展。统筹水电开发与生态保护，推进水风光一体化开发，积极安全有序发展核电，保持合理布局与平稳建设节奏，推动终端用能实现绿电、绿氢、绿氨、绿醇多元替代。

技术创新层面，我国将推进新能源发电技术迭代更新，加快新一代煤电、电网柔性直流输电等技术研发应用，开展长时储能、绿电制氢氨醇、可控核聚变等重大技术研发攻关，推进能源科技创新与产业创新深度融合。

董秀成则表示，可再生能源、新能源汽车、储能等领域有望迎来前所未有的发展机遇，相关产业的技术创新和成本降低也将指日可待。此外，能源转型的加速还将带动新能源、新材料、节能环保等战略性新兴产业集群的形成和发展，为经济增长注入新的动力。这些新兴产业不仅具有巨大的发展潜力，还将成为推动产业结构升级和转变经济发展方式的重要力量。

附：原文链接

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