开创新时代援外工作新局面

贾怀勤

（来源：《国际商报》 2018-4-2 第12版）

根据第十三届全国人民代表大会第一次全体会议通过的《国务院机构改革方案》，组建国家国际发展合作署。这标志着中国特色社会主义新时代的援外工作即将迈出新步伐。

援外于大国外事不可或缺

对外援助（ForeignAssistance或ForeignAid）简称援外，体现在政治、军事、经济和文教卫体各个领域。军事援助除了向受援国无偿提供武器装备，还有向受援国军事人员提供培训。经济援助指帮助受援国开展工业、交通运输业、农业和服务业建设，其中包括基础设施和生产设施建设、专业人员培训。文教卫体援助，指向受援国派出专家团队或人员，支持其文化和教育事业发展，提供医疗卫生服务，训练运动员和建设体育运动场馆。

发达国家如美国、加拿大、英国、德国、日本和澳大利亚等，新兴大国如俄罗斯、印度、巴西、南非等，都很重视援外，把援外作为加强与受援国关系，提升自己国际声誉，增强国际事务发言权和参与度，实施其全球战略的重要手段。

各国援外体制无统一的模式

外援由政府、企业和公民共同参与的系统工程。施援国政府根据国家发展战略制定援外方略、政策和规划，选择受援国，与受援国政府一道确定援助项目，组织企业和公民参与援外项目，监督项目实施，确保项目如期、保质完成，交付受援国使用。为此，施援国政府得建立规划和管理外援的专门机构和一整套管理程序和方法。

具体到援外机构的设立和运行，世界各国并无统一的模式，而且各国的援外体制也并非一成不变。有些国家设立独立的援外机构，接受外交部门指导。有些国家不设独立机构，援外的协调职能放在外交部，也些国家由总统或总理主持高规格协调会议。

美国将援助作为实现全球领导力的重要工具，其援助涉及27个部门，美国国际发展署（USAID）处于核心地位，接受国务院总体外交政策指导。为使发展援助更紧密地服务于外交政策目标，近些年进行了两轮重塑USAID能力的改革，使援外获得与外交和安全同等重要的地位。

中国援外工作体制沿革

中国援外始自20世纪50年代初，当时基本是向社会主义邻国提供军援抗击侵略，再向他们提供经援支持其社会主义建设。由于援助对象和援助项目较为单纯，没有设立单独的援外机构。进入60年代，中国开始向亚洲、非洲、加勒比地区和大洋洲的发展中国家，其中特别是非洲国家，提供经援。1961年成立对外经济联络总局（后改称对外经济联络部）。

改革开放开始后，中国提出“和平与发展”是时代的主体，中国的外事工作旨在为中国特色社会主义事业营造有利的外部环境，同时中国继续向发展中国家提供与我们国力相称的援助，支持受援国的和平与发展。

1982年3月，对外贸易部、对外经济联络部等四部委合并，成立对外经济贸易部。自此形成了外交部负责援外总体协调，经贸部/外经贸部/商务部负责援外的组织和实施的援外体制。

应该指出，中国援外与美国等西方国家的援外有着原则上的不同。美国等西方国家往往为援助附加条件，与“人权”、“民主”等挂钩，实质是干涉受援国内政。中国的援助不附加任何政治条件，诚心诚意帮助受援国经济社会发展，使受援国人民受惠。中国援外所形成的有形和无形的成果，如工厂、铁（公）路、医院、体育场馆、学校和培养出来的专业人员，就是一个个宣传中国形象的“活广告”，一个个中国与受援国友谊的传播者。

开创中国特色社会主义新时代的援外工作新局面

中国的援外工作，在经历了社会主义革命和建设时期和改革开放头30多年之后，进入了中国特色社会主义新时代。为了更好地服务国家外交总体布局，共建“一带一路”，打造人类命运共同体，中国的援外工作要开创新局面。此次组建国家国际发展合作署，正是为了开创援外工作新局面的体制创新。

原来在外交部和商务部的援外职能集中到国家国际发展合作署，有利于集中力量贯彻国家对外援助的大政方针，组织落实援外实施。对照本文前面关于各国援外体制的介绍，可以看出中国这次组建的国家国际发展合作署，是个权责高度集中的援外机构，不具先例。

国家国际发展合作署的主要职责是，拟订对外援助战略方针、规划、政策，统筹协调援外重大问题并提出建议，推进援外方式改革，编制对外援助方案和计划，确定对外援助项目并监督评佔实施情况等。援外的具体执行工作仍由相关部门按分工承担。

四点建议

一是国家国际发展合作署，建议简称为“国发署”。其英文译名StateAdministrationofInternationalDevelopmentandCo-operation，缩写为SAIDC，中间三个字母恰好是AID，意为援助。

二是设立专门机构，加强政策研究。

作为专门援外机构，要加强以下几方面的研究，首先是党中央、国务院宏观政策和外交方略的研究，吃透其精神，指导本署工作。其次是受援国和潜在受援国的国别和地区研究，掌握其政治、经济、社会发展动态。最后是对发达国家、新兴国家援外政策和实务的研究，以及国际机构对发展中国家援助政策和实务的研究。

三是加强国家国际发展合作署统计监测工作。

由于种种原因，中国援外的统计一直在国家涉外经济统计体制外运行，数据不对外。

中国的援外数据，至少存在着以下几个需求方，本署内部管理者，党中央、国务院、中央军委和有关党政军部门，参与研究的智库和研究机构和关心援外工作和国家财政支出的民众。因此，国家国际发展合作署需要建立规范的统计监测制度，并确保制度的执行，以期生产出较为系统的，科学的，具有国际可比性的援外统计数据。然后分级别、分情况、有选择地与其他部门共享和向公众发布。

四是搞好与国务院其他部门的协作。

虽然援外职能已经从外交部和商务部剥离出来，但是援外工作还是不能全然断绝与这两个部门的联系。不仅如此，作为独立的政府部门，还需要与其他许多部、委（局、署）打交道。因此必须重视和搞好与国务院其他部门的协作。

（本文作者系对外经济贸易大学教授）

附:原文报道链接

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