（来源：《中国财经报》2025-01-18）

编者按：

全国财政工作会议指出，2025年将深化财税体制改革，加强财政科学管理，提高资金使用效能和政策效能，促进经济持续回升向好。本期“绩效大家谈”聚焦财政工作会议确定的新任务、新提法，特邀业内专家为读者分享2024年我国预算绩效管理工作亮点，同时探究2025年财政工作如何落实坚持管理挖潜、花钱问效。

主持人：李嘉亮本报记者

嘉 宾：

郑 涌厦门国家会计学院党委委员、副院长

李 明对外经贸大学政府管理学院院长、教授

石绍宾山东大学经济学院常务副院长、教授

曹堂哲中央财经大学教授、北京成本绩效管理技术研究院院长

记者：2024年，预算绩效管理工作在扎实实施积极财政政策中发挥了怎样的作用，成效如何？在推进零基预算改革试点中，发挥了哪些重要作用？

郑涌：2024年，在财政收支矛盾突出的背景下，各级财政和预算单位干字当头、迎难而上，充分运用预算绩效管理工具，通过内部挖潜，优化支出结构，用管理出效益，向改革要绩效，确保积极财政政策和各项民生保障措施扎实落地。例如，内蒙古自治区出台《内蒙古自治区预算绩效管理条例》，标志着继青海省之后，又一省份在预算绩效管理工作立法层面取得了新突破；上海、北京两市重大项目、民生保障、城市运行、行政运行全成本绩效管理持续深化见效；新疆对市县财政运行绩效评价，福建对县区专项债整体绩效评价都进行了有益探索等。2025年财政工作依然面临较大挑战，做优增量、盘活存量，预算绩效改革提质扩围空间巨大、大有可为。

零基预算是预算编制的重大创新，是从根本上改变预算资金分配固化格局、用好财政资金存量的“金钥匙”。按照2025年中央部门预算编制部署，中央各部门和单位以零基预算理念为引导，优化项目支出设置，打破固有基数，健全有保有压、讲求绩效的预算分配机制，财政部已经选择16个中央预算单位实施零基预算试点。继浙江、安徽率先实施零基预算改革后，2024年吉林、湖南、内蒙古、山西等省区纷纷推出零基预算改革方案，广州、济南、珠海等市县的零基预算改革也都取得了实质性成效。

李明：自党的十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”后，我国系统部署“全过程预算绩效管理”，构建“全方位、全过程、全覆盖”的预算绩效管理体系，预算绩效管理“四梁八柱”格`局总体确立。

2024年，我国继续实施积极的财政政策，着力推动政策提质增效，这离不开预算绩效管理的重要支撑和保障。一方面，绩效管理在预算资源分配和预算编制中发挥更加重要的作用。我国大部分省、市、县都加大了事前预算绩效评估力度，将事前评估嵌入政策和项目决策流程，确保预算资金使用方向优、更经济；另一方面，预算绩效运行监控更加受到重视。一年来的调研发现，绝大多数地区、部门和单位，依托预算管理一体化系统，就绩效目标实现程度、预算执行进度加大了监控力度，调剂结余或短缺，纠正绩效偏差。

零基预算是优化财政支出结构、破除财政紧平衡态势的重要举措。零基预算改革与预算绩效管理之间是相互支撑的关系。一方面，零基预算改革的重点是要破基数，“破”以后怎么“立”，需要明确政策和项目支出方向，科学设置绩效目标，合理确定支出标准，并将绩效评价结果作为确定支出方向的关键依据。另一方面，零基预算是全过程绩效管理的起点，全过程绩效管理也是落实零基预算的重要保障。加强零基预算和绩效管理改革二者之间的系统谋划、协调推动至关重要。

曹堂哲：2024年实施积极财政政策的基调是“适度加力、提质增效”，预算绩效管理是实施积极财政政策的内在要求和重要支撑。通过全面实施预算绩效管理，尤其是将预算绩效管理的重点从项目向政策拓展，完善财政政策全生命周期追踪问效，有助于积极财政政策提质增效。

2024年全国各地财政部门作出积极探索，尤其是在绩效导向的政策评价、清理和整合方面亮点纷呈，安徽、江苏、浙江、内蒙古以及济南市结合零基预算开展了政策评价、清理和整合工作。

2024年预算绩效管理工作更加突出政策全生命周期预算绩效管理。例如，宁波市财政局在事前绩效评估中建立了围绕“编、审、用”做强事前评估，分类分级，精准编制。同时，注重方式创新，开展部门协同，分类评审。

预算绩效管理服务零基预算改革，为零基预算的落地提供了有效路径，具体体现在以下六方面：一是绩效为零基预算编制提供了基础参照；二是完善绩效计划制度有助于实现零基预算“破基数”；三是分类开展预算绩效管理有助于落实零基预算“保重点”；四是跨部门预算绩效管理有助于落实零基预算“促统筹”；五是研究型绩效评价有助于实现零基预算“提绩效”；六是成本预算绩效管理夯实零基预算“核成本”和“出标准”。

记者：2025年要深化财税体制改革，加强财政科学管理，提高资金使用效能和政策效能。在您看来，预算绩效管理在提高资金使用效能和政策效能等方面发挥着怎样的作用？

曹堂哲：在政府层面、部门层面、政策和项目层面全面实施预算绩效管理，有助于提高资金使用效能和政策效能。

政策层面，预算绩效管理促进财政政策提质增效主要是通过对财政政策实施全过程预算绩效管理，将经济、效率、效益、可持续、成本效益等绩效理念和方法用于财政政策的制定、执行、决算、监督各个环节，从而提高财政政策的科学性、精准性，优化支出结构，优选政策工具和政策投入方式，找准政策支持标准，提升政策效能和可持续性。

部门层面，建立部门整体预算绩效管理体系，建立政策—职能—任务—项目—资金的逻辑链条，找准投入与产出的对应关系，以绩效促统筹，以绩效优结构，以绩效提效率，以绩效为抓手优化部门预算资源配置，提升运营效率，支撑履职效果。

项目层面，预算绩效管理工作提供的绩效信息为预算编制、执行、决算、监督等环节的决策发挥着基础性、决定性作用，确保花钱可问效、能问效、有长效。

郑涌：财政工作会议明确要求，2025年要加强财政科学管理，主要着力点就是提高存量资金使用效益和政策效能。2024年全国一般公共预算支出超28万亿元，加上政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算总额达40多万亿元，占GDP的1/3以上。如果通过绩效管理实现降本增效5%，就可创造出更多的产出、提升公共服务质量，从而提高社会公众的满意度和幸福感。

石绍宾：除了对财政资金使用效能的关注，本次会议还关注了政策效能，也在一定程度上说明预算绩效管理的范围逐步从资金绩效拓展到政策绩效。这与人大预算审查监督的重点向支出预算和政策拓展的改革脉络基本一致。党的二十届三中全会在健全宏观经济治理体系部分明确指出，要增强宏观政策取向的一致性。因此，下一步加强对政策的审查监督和绩效评价，将是改革的重点方向。

李明：政策绩效评价是预算绩效评价的重要一环，政策绩效是某一项或综合性财政政策的产出和效果，支出政策绩效评价尤为重要。

各地或部门单位推进政策绩效评价，是贯彻落实预算绩效管理部署的题中应有之义，也是提升政策效能和资金使用绩效的客观要求。但从实践看，还有待进一步完善，这主要是由政策绩效评价的特殊性决定的。一是不少政策由多类项目支撑，绩效目标和评价指标的兼容性不足；二是不少支撑性项目是跨区域的，可比性不强，综合评价难度大，评价工作需耗费大量人力物力；三是政策产出和效果呈现所需时间长，溢出效应大，单纯从短期和局部看，评估的偏差较大。综上客观情况，目前不少地方或部门更注重从管理角度评估政策绩效，科学的政策绩效评价框架还需进一步探索。

记者：坚持管理挖潜，花钱问效是2025年做好财政工作的关键点之一，在您看来，预算绩效管理工作如何问效？

李明：预算绩效管理的根本目的，就是向管理要效益。落实途径主要集中在两方面：一方面，坚持绩效导向，分配预算资金，优化支出结构；另一方面，加强绩效运行监控，确保支出合规、时序合理，提升资金使用效益。

花钱问效在当前背景下，已经成为积极财政政策重要内容和保障。我国实施积极财政政策多年，以往较多注重支出规模、支出增速，以及社会高度关注的赤字率。近年来“加力提效”的提法融合了花钱问效的理念。加力是指数量方面的规定，如从赤字率等角度看财政支出的规模和增速；提效是指提质增效。我国在实施积极财政政策时，同时兼顾“加力”与“提效”两个维度，但在整个预算收支持续紧平衡的背景下，后者可能更重要。而提效的关键抓手就是做好预算绩效管理，坚持向内挖潜，向管理要效能；同时增强政策取向一致性，放大组合效应。

石绍宾：近年来，随着财政收支持续处于紧平衡的状态，花钱问效的重要性更加凸显，把财政资金真正用在“刀刃”上，是践行“小钱小气、大钱大方”的具体实践。在此过程中，需要在三方面持续发力：

一是通过建立全链条的绩效管理，加强全过程管理，强化绩效评价，并建立结果运用与反馈机制，提高财政资金使用效益。

二是建立成本、绩效与预算的闭环管理，推动各级政府、各部门、各单位牢固树立成本绩效理念。部分地区按照“先谋事、再排钱”的理念，推进零基预算管理，有效缓解刚性支出需求较大、支出结构相对固化等问题。

三是强化目标导向与结果导向。通过预算公开，不断提升部门单位的绩效责任主体意识。

曹堂哲：“花钱问效”的概念主要体现在“以绩效谋事业”“问绩效测成本”“向绩效要财力”“评绩效优管理”“理绩效优结构”五个方面。具体来看：

“以绩效谋事业”是理顺“事”与“钱”关系，有助于建立先谋事再排钱的机制；“问绩效测成本”理顺成本和绩效的关系，有助于科学测算预算规模，为建立标准科学的现代预算制度奠定基础；“向绩效要财力”，通过事前评估、成本预算绩效分析、绩效目标审核、预算执行监控和绩效评价，实现绩效结果与预算结果挂钩，达到向绩效要财力的目标；“评绩效优管理”，通过对事前评估、绩效目标审核、绩效评价等工作的落实，都有助于管理优化；“理绩效优结构”，通过重点绩效评价，建立投入和产出指标体系，通过找准成本基线和绩效基线，有助于找到投入和产出方面的短板弱项，从而为支出结构优化奠定基础。

例如，2024年北京市财政局根据财政事权和支出责任重新梳理列出了园林绿化支出事项和支出分类体系，将支出事项对应关键绩效指标，并通过成本效益分析、投入和产出分析，找到各区园林资金的绩效基线，确保发展目标、战略领域、财政事权、政策任务、绩效目标一体关联，达到保障重点的目的，实现了支出结构优化。

记者：在健全现代预算制度的要求下，未来的预算绩效管理工作将如何开展？

李明：“综合统筹、规范透明、约束有力、讲求绩效、持续安全”是我国现代预算制度建设的基本方向。按照这一要求，推进预算绩效管理提质增效，是健全现代预算制度的重要内容。在我国预算绩效管理的“四梁八柱”已基本搭建完成的背景下，下一步，可考虑着重从三方面深化和完善：

一是对标全方位看，强化政策绩效评价和政府预算绩效管理，解决政策取向一致性和微观绩效与公众宏观感知不匹配的问题。

二是对标全过程看，强化绩效评价结果应用，以推进零基预算为契机，明确将绩效评价结果作为确定预算资金保障方向的重要依据，强化预算绩效评价结果应用，推动预算绩效管理提质增效。

三是对标全覆盖看，适应财政资源统筹布局拓展绩效管理边界，对各类预算资金实施穿透式但可能要有差别的预算绩效管理。例如，探索开展收入预算绩效管理，推动提升预算收入质量和可持续性；探索对政府股权投资、补贴等多种形式的财政支出方式开展绩效评价模式。

曹堂哲：强化预算绩效管理工作是健全现代预算制度的内在要求，未来的预算绩效管理改革要与零基预算改革相适应、相互协调、相互促进，主要应围绕以下六方面开展：

一是加强绩效计划制度，完善绩效预算体系。建立更加系统的绩效计划制度，同时建立“战略目标—政策任务—预算项目—作业活动”的关联关系，引入系统分析和成本效益分析，优化资源配置。

二是突出预算绩效管理个性化要求，建立“后模板化”的预算绩效管理。衔接好预算绩效与业务考核之间的关系，找到业务绩效的驱动因素，以成本为纽带，引入成本效益分析，实现业财融合。

三是深化跨部门预算绩效管理。在部门整体绩效目标管理的基础上，设置跨部门事项和跨部门绩效目标，与政府重大战略部署衔接，完善“一个领域、一个专项、一套指标”的统筹机制。绩效信息要注重共享共建。

四是倡导研究型绩效评估和评价。引入循证决策的理念，建立研究型绩效评价新模式。完善绩效评价报告和调研报告双报告制度，将预算绩效管理“小循环”纳入政府治理“大循环”。

五是实施成本预算绩效管理。夯实成本核算基础，实现成本核算、预算管理等系统集成，建立成本核算基础数据库和单位成本数据库，并与绩效指标和标准相衔接，为成本绩效管理奠定基础。

六是实施预算绩效管理标准工程。树立“大评审和大绩效”观念，完善项目标准文本建设，健全涵盖公共服务标准等预算绩效管理标准体系，推动预算管理一体化更加智能化，强化数据分析运用，提升预算管理效能，完善标准科学的预算制度，优化零基预算编制。

石绍宾：未来，在预算绩效管理工作中，不仅要完善绩效管理流程、健全绩效标准体系、硬化责任约束等方面，还要加快预算绩效管理信息化建设，打破“信息孤岛”和“数据烟囱”的局面，促进各级政府和各部门单位的业务、财务、资产等信息互联互通。

此外，预算绩效管理要与人大监督、审计监督、财会监督等加强协同，通过各部门之间的协同合作，可以形成合力，共同推动预算绩效管理工作的深入开展，提高财政资金的使用效益和政策实施效果。

郑涌：财政是国家治理的基础和支柱。财政管理事关全局，既要考虑当前，又要兼顾长远；既要尽力而为，又要量力而行。财政科学管理是一项长期性系统性工程，经过多年的探索，现代财政制度框架基本确立，但与党中央、国务院的要求和人民群众的期盼还有不小差距，与国内外新形势、新变化仍有不适应之处，财政科学管理要与时俱进、守正创新。零基预算、支出标准体系建设、开展财政承受能力评估，都是全面实施预算绩效管理的有效举措，也是健全现代预算体系、推进财政科学管理的基本要求。2025年，各级财政部门和预算单位要将财政科学管理各项措施具体化、提高执行力，为全面完成“十四五”经济社会发展目标提供重要支撑。

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